2009年中国粮食形势展望和对策分析
2008年是中国历史上极不平凡的一年。年初百年不遇的低温冰冻天气呼啸而来，5月12日四川汶川发生8级特大地震，随后洪涝、干旱、强台风、病虫害等自然灾害相继出现。据民政部减灾中心统计，截止8月15日，全国3.16亿多人口受灾，农作物受灾面积3600万公顷，绝收面积440多万公顷，直接经济损失近1600亿元，是自2001年来最严重的自然灾害。但是，在党和国家的正确领导和13亿人民同心协力下，我国成功地抗御了各种自然灾害，社会稳定，经济发展，农业生产，特别是粮食生产取得近40年来第一次实现连续5年增产增收。据国家发改委2008年12月初预计，今年我国粮食总产量将达到5250亿公斤，创历史最高记录。
在美国次贷危机引发的金融危机蔓延全球，国际粮食供求关系发生新的格局的大背景下，2009年我国粮食形势走向如何，我们应该采取何种应对措施，本文将作初步探讨。
粮食调控物质基础增加
与2007年截然不同的是2008年我国粮食收购量大幅度增加，为2009年粮食宏观调控奠定了比较雄厚的物质基础。2008年粮食收购的特点，主要表现在所有主、杂粮食品种收购量均同比大幅度增加。
一、小麦收购量增加
据国家粮食局统计（下同），截止9月30日，河北、山西、江苏、安徽、山东、河南、湖北、四川、陕西、甘肃、新疆11个小麦主产区累计收购2008年新产小麦5866.6万吨，比上年同期增加1624.2万吨。其中国有粮食购销企业收购5087.8万吨，占收购总量的87%，比上年同期增加1472.9万吨。最低收购价小麦执行预案到9月30日结束，河北、江苏、安徽、山东、河南、湖北6个省最低收购价小麦4202.7万吨，比去年同期增加1307.8万吨。
二、中晚籼稻、粳稻收购量增加
截至11月15日，江苏、浙江、安徽、福建、江西、河南、湖北、湖南、广东、广西、重庆、四川、贵州、云南等14个中晚籼稻主产区各类粮食企业累计收购2008年新产中晚籼稻1213.6万吨，比上年同期增加288.6万吨。其中国有粮食企业收购810.6万吨，占收购总量的67%，比上年同期增加314.5万吨。截止11月15日，辽宁、吉林、黑龙江、江苏、安徽等5个粳稻主产区各类粮食企业累计收购2008年新产粳稻239.2万吨，比上年同期增加118.9万吨。其中国有粮食购销企业收购149.2万吨，占收购总量的61%，比去年同期增加90.5万吨。
三、玉米收购量增加
截止11月10日，河北、辽宁、黑龙江、山东、河南、四川、陕西、甘肃等8个玉米主产区各类粮食企业累计收购2008年新产玉米298.5万吨，比上年同期增加256.9万吨。其中国有粮食企业收购59.7万吨，占收购总量的20%，比上年同期增加51.5万吨。
粮食增产隐忧不可忽视
作为生产周期比较长，受天气等自然因素影响大的我国粮食生产，保证持续增产丰收难度很大。从历史和现实的角度综合分析，2009年我国粮食增产增收仍然有不少隐忧。
一、多发自然灾害困扰粮食生产
幅员辽阔、地域差异极大的我国，历史上就是一个受多种多样自然灾害侵袭的国家，也是世界上自然灾害最严重的少数几个国家之一。中国自然灾害种类多、发生频率高、造成的灾情严重。中国自然灾害的形成深受自然环境与人类社会经济活动的影响，有明显的南北不同和东西分异。广大的东部季风区是自然灾害频发、灾情比较严重的地带，华北、西南和东南沿海是自然灾害多发区。中国的地震、洪灾和旱灾等灾害对我国的社会经济产生了严重的危害。生态环境的整体恶化，大大加重了中国自然灾害的严峻程度；生态资产的明显短缺、人类不合理的活动已成为推动自然灾害在空间上蔓延、在时间上加剧的重要原因。
据有关机构研究，我国自然灾害近年来呈加重发生态势。自然灾害对农业，特别是对粮食生产的影响不可低估。从新中国成立以来农作物受灾、成灾、绝收面积情况看，虽然年际间有波动，但总的趋势是加重的（1960年和1961年的特殊年份除外），2000年达到最高。其中，1991年至2003年，农作物受灾、成灾、绝收面积分别在8亿亩、4亿亩、1亿亩的高位上波动。1998～2003年我国平均每年因自然灾害造成的粮食损失大约是500亿公斤。2004年因灾损失粮食305亿公斤，2005年因灾损失粮食345亿公斤，2006年因灾损失粮食447亿公斤，2007年因灾损失粮食539.5亿公斤，2008年1-9月因灾损失粮食243亿公斤。
粮食生产既具有年度的周期，更具有年际间的明显周期。一般来讲，我国粮食生产大约5年一个周期。从2004年以来，我国粮食生产已经连续5年获得丰收，这样的现象是非常罕见的。未来5年我国粮食能否继续增产丰收，目前很难做出准确的判断。之所以如此，主要是自然灾害的频发性、突发性、巨大的破坏性对粮食生产影响的或然性。
二、市场价格下降影响粮食生产
在全面放开粮食购销市场的今天，粮食价格杠杆十分灵敏地调节着粮食生产。为了调动农民生产粮食的积极性，2008年国家两次提高了粮食最低收购价。每50公斤早籼稻（三等，下同）、中晚籼稻、粳稻最低收购价分别提高到77元、79元、82元，提高后的最低收购价格均比2007年高7元；白小麦、红小麦、混合麦最低收购价分别提高到77元、72元、72元，提高后的最低收购价格比2007年分别高5元、3元、3元。同时，2008年10月开始国家先后两次增加临时存储粮食1650万吨和1400万吨的收购计划。挂牌收购价为黑龙江每市斤稻谷0.92元、吉林0.93元、辽宁0.94元，相邻等级之间差价为每市斤0.02元。在南方稻谷主产区，按照每市斤0.94元的价格收购中、晚籼稻。
在国家提高重点品种粮食最低收购价和增加临时储存粮食收购后，虽然对粮食市场起到了一定的稳定作用，但是相对于生产资料价格上涨抵消提价因素和新粮收购之前的市场价格，以及农民的心理预期，都存在较大的差异。今年粮食收购，尤其是秋粮收购呈现不同往年的明显特点。
市场价格下降。在秋季新粮上市之前，中晚籼稻市场价格一般在每500克0.96元左右，粳稻在1元以上，到12月上旬，中晚籼稻和粳稻市场价格普遍下降3%到5%以上。主要原因是今年稻谷最低收购价定的过低，国家临时储存收购粮食过少，拉动不了市场粮价。
农民惜售严重。由于粮食生产投入增加，市场粮价与农民预期价格差距较大，今年各地出现了过去少有的农民严重惜售的现象。在我国20个大型商品粮基地之一的湖北省襄樊市，粮食部门预计农民可出售的商品稻谷在10亿公斤以上，到11月底各类企业收购稻谷仅仅5.5亿公斤，农民手中还有近50%的稻谷存放在家中待价而沽。
收购企业等待观望。鉴于前几年收购企业，特别是粮食经营和加工企业比照国家最低收购价收购的粮食后来大都出现严重价亏的教训，这些企业今年收购分外谨慎。他们今年坚持量入为出的原则，等待观望市场变化。
粮食市场价格下降，农民惜售，是一个值得认真研究的信号。不解决好这个问题，就有可能挫伤好不容易调动起来的农民种粮的积极性。
三、比较效益低下放松粮食生产
生产投入大且逐年增加，劳动强度大且利润率低，在粮食生产效益与经济作物比较效益日渐降低的新形势下，农民势必放松粮食生产。
据河南温县统计局调查，今年温县粮食生产成本较去年同期大幅度增加。2008年粮食生产成本为每亩1392.4元，（其中直接生产成本为991.6元，土地成本为400.8元），较上年（1183.1元）增加209.3元，增幅为17.7% 。其中小麦生产成本为687.8元（直接生产成本为487.4元，土地成本为200.4元），较上年同期增长12.9%；玉米生产成本为704.6元（直接生产成本为504.2元，土地成本为200.4元），较上年同期增长22.8%。
2008年温县粮食生产再次喜获丰收，小麦平均亩产为536.9公斤，按市场平均销售价格1.68元/公斤计算，每亩小麦毛收入为902.0元，扣除687.8元的生产成本，每亩小麦净利润为214.2元；玉米平均亩产预计为550公斤, 按市场平均销售价格1.50/公斤计算，每亩玉米毛收入为825元，扣除704.6元的生产成本，每亩玉米净利润为120.4元。农民2008年粮食每亩毛收入为1727元，较上年同期（1610元）增加117元，增长7.3%，净利润为334.6元，较上年同期（426.9元）减少92.3元，减少21.6%。加上一年的种粮补贴82.1元，农民一年种粮的综合收益仅为416.7元/亩。今年净利润减少的原因主要是：物价大幅上涨，种子、化肥、农药、柴油、农机服务费和农民务工费等大幅增长，导致粮食生产成本增加的过快。虽然粮食丰收了，价格也提高了，出售粮食的总收入提高了，但是粮食每亩净利润却较大幅度下降。
2008年11月，成都市农业技术推广总站调研组先后走访了近百户种粮农民，深入详细了解粮食生产的投入产出状况。
从亩产值来看，最高为秋洋芋，达1400元；其余依次为春洋芋1360元；水稻982.96元；玉米736.07元；小麦576.9元；红苕480元。从亩纯收入来看，收入最高的为秋洋芋，达738.5元；其余依次为机械收获的水稻345.96元/亩；春洋芋285.65元/亩；人工收获的水稻235.96元/亩；机械收获的小麦152.35元/亩；玉米84.72元/亩；红苕64元/亩；人工收获的小麦42.35元/亩。
除人工费用后只计算物化投入的亩纯收入：最高的也是秋洋芋，达1053.50元/亩，其余依次为春洋芋820.65元/亩，人工收获的水稻676.96元/亩，机械化收获的水稻606.96元/亩，玉米484.72元/亩，红苕439元/亩，人工收获的小麦367.35元/亩，机械收获的小麦297.35元/亩。
从湖南省调查总队对近年来种粮比较效益低的原因分析来看，种植经济作物的效益明显高于种植粮食作物。在棉花、烤烟、西瓜、黄瓜、辣椒、莲藕六种经济作物与双季稻的对比中，种植效益最低的烤烟，亩效益也是双季稻的2.36倍，最高的莲藕是种粮效益的7.97倍，平均是种粮效益的4.37倍。
四、储存条件限制粮食损失严重
现阶段，在国家免除农民“皇粮国税”、给予农民各项补贴、农民选择时机卖粮的情况下，很多农民并不是将粮食收获之后立即出售，而是看行情。行情好的时候，收获后立即出售；行情不好的时候，或者农民认为达不到预期价格的时候，就将粮食存放在家中待机出售。
据国家粮食局有关专家调查，目前农村储粮的状况是“一多一少一差一大”，即储存鼠、虫、霉害多，防护措施少，仓储技术条件差，造成产后粮食损失大、浪费大，农户的产后及储粮损失率在8%—10%之间。根据抽样调查测算，全国每年仅农户储存粮食损失即达150亿公斤—200亿公斤，造成损失180亿元—240亿元。
我国农村2.4亿多农户每年储存粮食约占全国粮食总产量的60%左右，近几年粮食市场价格变化大，农民家中存粮大大增加，无疑加大了粮食的产后损失，使粮食丰产不能丰收，减少了社会粮食可供量。
加大粮食宏观调控力度刻不容缓
拥有世界上最多人口的中国，粮食问题始终是社会稳定、国家安定的重要问题。粮食稳则天下稳，粮食乱则天下乱。国务院总理温家宝在2008年11月1日出版的第21期《求是》杂志上发表《关于深入贯彻落实科学发展观的若干重大问题》的文章指出，农业、农村和农民问题，始终是关系党和国家工作全局的根本性问题。必须懂得，中国现代化的成败取决于农业，没有农业的现代化就没有整个国家的现代化。粮食始终是经济发展、社会稳定和国家安全的基础，任何时候都不能出现闪失。在指导思想上，必须始终坚持立足国内，实现粮食基本自给。13亿人口的国家，如果粮食和农业出了问题，谁也帮不了我们。寄希望于大量进口粮食，既不现实也存在极大风险。必须努力保持粮食供求的紧平衡。
2008年10月12日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过具有里程碑意义的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：粮食安全任何时候都不能放松，必须长抓不懈。加快构建供给稳定、储备充足、调控有力、运转高效的粮食安全保障体系。把发展粮食生产放在现代农业建设的首位，稳定播种面积，优化品种结构，提高单产水平，不断增强综合生产能力。
党的十七届三中全会之后，11月5日国务院召开国务院常务会议，针对世界经济金融危机日趋严峻，为抵御国际经济环境对我国的不利影响，采取灵活审慎的宏观经济政策，以应对复杂多变的形势。会议确定了当前进一步扩大内需、促进经济增长的十项措施。会议决定，2008年四季度先增加安排中央投资1000亿元，明年灾后重建基金提前安排200亿元，带动地方和社会投资，总规模达到4000亿元。在刺激经济增长的4万亿元投资中，有四项涉及农村，中央投资总计51.5亿元，足显国家对农村、农业和粮食生产的高度重视。
落实党和国家对农业生产、特别是粮食生产的战略部署，进一步调动农民发展粮食生产的积极性，保障国家粮食安全，需要做好以下10个方面的工作。
一、坚持不懈地抓紧粮食生产
进入2009年，我国粮食生产将出现新的特点。受世界金融危机的影响，国际市场粮食供给和价格出现了新变化。
2008年世界粮食增产。据美国农业部2008年11月10日发布的全球农产品供需预测报告，预计全球2008/09年度谷物产量为22.0837亿吨，，比2007/08年度21.1947亿吨，增8890万吨。预计全球贸易量为2.6428亿吨，比2007/08年度2.6934亿吨，减少506万吨。预计全球2008/09年度谷物期末库存为3.7677亿吨，比2007/08年度3.6191亿吨，增加2486万吨。3种谷物库存与消费比预计为17.25%，在联合国粮农组织规定的库消比17%粮食安全线以内。由于世界粮食增产，库存相对充裕，粮食价格应声下降。泰国大米从2008年一度每吨1000美元，下降到2008年11月最后一周550美元（100%B级大米FOB报价）。
虽然世界粮食增产，但是当今世界上还有近40个国家粮食危机日益深重，粮食严重短缺。同时，以美国为首的发达国家发展生物燃料需要消耗大量的粮食。从国际市场大量购进粮食只能是望梅止渴。
受世界金融危机的影响，我国CPI也应声回落。2008年10月份，我国居民消费价格总水平同比上涨4.0%。其中，城市上涨3.7%，农村上涨4.6%；食品价格上涨8.5%，非食品价格上涨1.6%；消费品价格上涨4.9%，服务项目价格上涨0.9%。从月环比看，居民消费价格总水平比9月份下降0.3%；食品价格下降0.9%，其中鲜菜价格上涨3.9%，鲜蛋价格下降4.4%。
在粮食增产、粮食价格下降的格局下，调动农民发展粮食的积极性成为首要的问题。因此，对粮食生产一刻也不能放松，必须常抓不懈。
要按照三中全会的要求，把发展粮食生产放在现代农业建设的首位，要充分调动农民种粮、地方政府抓粮的积极性，抓紧实施粮食战略工程，不断增强粮食综合生产能力。
要必须立足国内实现粮食基本自给的方针。从国家安全战略角度看，如果放松国内粮食生产，过度依赖国际市场，无异于将自己的饭碗放在他人手上，在战略上极易受制于人，在关系国家生存发展的国际竞争中处于被动。从全球粮食供求格局角度看，我国年粮食产量和消费量大约占世界粮食产量和消费量的四分之一。目前，全球年粮食贸易总量将近2．4亿吨左右，仅相当于我国年粮食消费量四成多，由于国际市场粮食供求呈偏紧态势，大量进口粮食不仅会引发国际市场粮价大幅度上涨，而且国际市场也根本无法满足我国巨大的粮食需求。
我们必须正确应对国家粮食安全面临的挑战，从中长期发展趋势分析，我国粮食安全形势将受人口持续增长、耕地和淡水资源约束趋紧、国际市场粮食供求变数增多等因素影响，必须应对诸多严峻挑战。
要强化各地区保障国家粮食安全的责任。国家粮食安全具有全局性和普遍性，粮食主产区、产销平衡区、主销区的生产、加工、流通、储备等粮食产业发展状况构成了国家粮食安全的重要基础，各地粮食生产能力建设和粮食流通、粮食储备体系建设将直接影响国家粮食安全状况。因此，各地区都要明确和落实粮食发展目标，强化扶持政策，落实储备任务，分担国家粮食安全责任。坚持和完善“米袋子”省长负责制，稳定发展粮食生产，切实落实地方粮食储备任务。
二、持之以恒地严守耕地红线
人多耕地少是我国的基本国情。我国2.4亿多农户，户均7.4亩地，四五个地块，可以称得上是世界上最小规模农业，是典型的超级小农。
据中国国土资源部发布《2007年中国国土资源公报》显示，2007年中国耕地面积为18．26亿亩，人均1.39亩。中国耕地面积减少的速度是惊人的。1996年中国耕地面积为19.51亿亩，而到2007年仅拥有18.26亿亩,不到10年就减少了1.26亿亩，平均每年减少1041.7万亩。
耕地是粮食生产的根本，也是农民的命根子。必要的耕地，是保障国家粮食安全的基石。我国每年粮食消费在5100亿公斤以上，必须保证18亿亩耕地的红线不能动摇。要落实耕地保护和节约用地的责任制；严格落实建设项目占用耕地的“占一补一”法定制度；通过土地整理、复垦和开发，加大补充耕地的力度；对违法占用耕地实行严格的问责。
三、不断加大粮食生产政策性投入
粮食产业是弱势产业，在世界各国都是政府重点扶持的产业。保持粮食生产持续发展，就必须不断加大对粮食生产的政策性投入。
（一）实行粮食价格支持制度，逐步提高粮食最低收购价。中国粮食生产小农经济的特点，决定了在短时期内难以有根本性的改变。一家一户生产粮食，受到多方面的制约。中国粮食流通机制正在形成之中，三五百亿斤粮食对中国来说，少则市场粮食供不应求，多则供过于求。农民在供不应求的时候粮食尚能卖过好价钱，在供过于求的时候，就不可避免地出现“谷贱伤农”。运用粮食支持价格，对重要粮食品种实行最低收购价是现实的选择。从最近几年是实践来看，比较好地保护了种粮农民的利益。但是，执行最低收购价中也产生了一些不容忽视的问题需要改进。第一，价格制定要适当。要根据生产资料价格上涨、粮食与经济作物比较效益情况、农民得到社会平均利润等综合指标确定粮食最低收购价，并逐年提高；第二，要在农民种植粮食之前公布最低收购价，让他们吃“定心丸”，不要让最低收购价成为“马后炮”；第三，既然是国家对粮食主产区种粮农民的优惠政策，就应该让这些地区的农民都能够享受，最低收购价网点布局要合理；第四，鉴于中储粮公司人少、点少，难以承担最低收购价粮食收购重任，要将国有粮食购销企业纳入最低收购价指定企业；第五，要简化手续，方便农民卖粮结算货款。改变收购一仓粮食结算一仓货款的办法，做到让农民卖粮随卖随结。
对收购的最低收购价粮食，国家要常年常时拍卖，并注意市场变化，适度控制拍卖价格。
（二）加大粮食补贴力度，改变粮食补贴方式，提高种粮农民收入。从放开粮食市场后的情况看，粮食价格提高后，随之而来的是生产资料价格翻跟头上涨，抵消了粮食价格上涨给农民带来的好处。因此，国家要逐步提高粮食直补、农资综合直补、良种补贴、购买农机具补贴力度。
鉴于目前粮食补贴范围过大，不论种植什么作物都给予补贴；补贴数额过少，2008年全国平均每亩补贴41元的情况，要改变补贴方式。国家要农民多生产粮食，就必须按照农民出售商品粮的数量给予补贴。这样做的好处，既可以增加种粮农民收入，促进粮食生产发展，又可以促使农民精耕细作，提高单位面积产量。至于补贴结算办法，可以根据具有粮食收购资质的各类粮食收购企业开具的增值税发票，由当地财政部门据实补贴。
（三）加大对粮食生产大县的财政转移支付力度，调动主产区发展粮食生产的积极性。粮食生产大县，往往是财政穷县。发展粮食生产，不如发展工副业生产。要调动产粮大县发展粮食生产的积极性，必须从财政上予以支持。要扔掉过去计划经济时期粮食购销倒挂、资金挂账留给产量大县的包袱，减轻财政压力；要与给国家提供的商品粮挂钩，增加产量大县财政转移支付力度，鼓励发展粮食生产。
（四）鼓励土地合流流转，给种粮大户提供优惠贷款支持。提高粮食商品率，发展粮食规模生产是一条重要途径。要按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。土地向种粮大户集中后，生产粮食需要的投入很大，国家必须给予贷款支持。金融部门要简化手续，按照生产需要、简便、快捷给种粮大户办理粮食生产贷款；国家要制定优惠贷款利率；实行无追索权贷款办法，对遭遇自然灾害无力没有偿还能力的种粮大户，国家免除贷款，以使他们有粮食再生产的能力。
四、严格控制生产资料价格上涨
粮食价格提高——生产资料价格上涨似乎成了当今中国经济的一种十分奇怪的现象。在这种奇怪现象的背后，是农民种粮收益被生产资料涨价所抵消，农民在粮食价格提高中并没有得到实惠。
控制生产资料价格过快上涨，必须从各个环节上强化监管。
控制生产环节。增加对农业生产资料生产企业的资金和政策扶持，适当给予税收优惠及补贴，降低生产成本。
控制流通环节。改善营销渠道，大力推进“万村千乡”市场工程，建立新型农村市场流通网络，减少销售层级，控制销售环节加价率。
控制使用环节。政府组织协调农技推广部门及农资生产销售企业，加强农资使用的培训指导，引导农民对农资的科学投入，提高农资的利用率，增加投资效益。
完善与农业生产资料价格上涨挂钩的农资综合补贴动态调整机制。
加强价格监督管理。有效发挥工商、物价、技术监督等行政部门的作用，严格监督和控制生产环节、流通环节、销售环节的生产资料价格上涨，科学制定农业生产资料最高限价，严厉打击生产企业随意加价、经销商囤积居奇等的非法牟利行为，真正把农用生产资料价格降到最低标准，让农民得到实惠。
五、紧紧依靠科技提高粮食产量
在我国耕地资料极其有限的情况下，持续提高粮食产量，必须在单位面积上做文章。提高单位面积产量，必须依靠科技。袁隆平的杂交水稻发明推广后，已使世界粮食增产4000多亿公斤，被西方科学家誉为“东方魔稻”。超级杂交稻第二期目标实现后，按年推广2亿亩计算，每年可多增产粮食300多亿公斤，能多养活7000多万人口。“杂交玉米之父”李登海在30多年间先后选育玉米高产新品种30多个，这些新品种获得了大面积的推广，最多时推广种植面积占到全国玉米总种植面积的1/3。2005年秋天，在李登海的试验田里，“超级玉米1号”创造了每亩1402.86公斤的世界夏玉米高产纪录。
温家宝总理曾经强调，要“强化科技支撑，大力推进农业关键技术研究，着力提高粮食单产，力争有大的突破”。
依靠科技提高粮食产量，就要通过一系列重大关键技术的创新和示范应用，提高我国粮食持续丰产能力，夯实我国粮食安全的科技基础；坚持高产、优质、高效、生态、安全并重的原则，通过关键技术的突破、现有技术的组装集成和先进适用技术的大面积推广应用，提高土地单位面积产出能力，改善农业生态环境，实现粮食增产、质量和效益的统一，实现粮食丰产、资源节约、环境友好相协调；要在试验单产的突破的基础上，注重大面积粮食丰产能力的提升；既要注重单项技术创新，又要注重技术的综合集成和系统配套。注重节本增效技术的转化和应用，对粮食作物大面积、规模化种植配套技术和防灾减灾、产后减损技术进行系统安排；注重粮食丰产技术的综合集成，形成一批适合不同区域粮食作物丰产栽培技术的模式；既注重科技创新，又重视体制和机制创新。将科技研发、成果转化、科技服务与示范推广有机结合起来，从科研链、产业链和商品链三个方面统筹考虑，加强产、学、研的有机结合，加强人才培养；要齐抓共管，各部门密切配合，优化资源配置，将人力、物力、财力集成起来，参与科技提高粮食生产能力的宏大工程。
六、充分发挥粮食储备的战略调节作用
储备粮食是国家应对自然灾害、突发事件、调控粮食市场的重要战略物资。现在我国已经初步建立了国家、省、市、县四级粮食储备体系。
作为世界上最大的粮食消费国和粮食生产地域分布不均衡的国家，我们必须高度重视储备粮的吞吐调节作用，稳定粮食市场，稳定社会。
要完善储备粮管理机制。当前突出的是要加强中央储备粮的费用监管。中央储备粮一部分存放在中国储备粮管理总公司所属的直属库中，还有很大一部分存放在地方国有粮食储备库中。但是，作为储备粮管理必需的保管费用，中储粮直属库与地方储备粮的待遇是不一样的，国家给中央储备粮保管费拨到地方储备库时没有足额拨补。没有必要的费用保证，储备粮的安全就收到威胁。因此，有关部门要加强监管，确保储备粮保管费用及时、如数拨补到存储企业。
作为担负国家政策性储备粮食任务的公司，中储粮公司系统不宜进行与储备粮收购、轮换、保管无关的业务。如果中储粮公司系统从事其它粮食经营业务，一是追求利润最大化，势必在国家储备和市场经营之间倒腾，既保障不了国家储备粮安全，又有损农民利益；二是无法规避市场风险。经营粮食有亏有赚，但是市场的变化是不以人的意志为转移的，一旦出现亏损，势必要国家承担经营风险；三是粮食经营需要大量的人力、物力、财力支出，要获取最大利润，势必弱化储备粮管理，对储备粮安全带来隐患。
要加强地方储备粮管理。由于省、市级财政一般实力雄厚一些，省、市级储备粮利费能够不折不扣地落实。但是，县级财政大多吃紧，储备粮利费很难落实。对此，建议地方储备粮由各省（市、区）统一管理，利费由省级统筹解决，保证利费到位。
要充分发挥储备粮吞吐调节作用。粮食市场在不同年景，一年中的不同时段是不断变化的。保持粮食市场的稳定，必须充分发挥储备粮的吞吐调节作用。当市场粮价过高时，适当投放储备粮平抑粮价；当市场粮价过低时，以合理价格适当收购粮食充实储备粮。同时，要注意储备粮的轮换节奏，不要集中轮换储备粮，或者在粮食收购季节大批轮出储备粮，以防储备粮打压市场粮价，保持粮食市场的相对稳定。
七、适时适度控制粮食进出口
粮食进出口是调节国内粮食供需，平衡国际收支，发展国际间友好关系的重要工作。一定的粮食进出口，可以有效地调节国内外粮食市场，发挥粮食资源的最大效益。
从国家粮食安全考虑，前几年我国对粮食进出口实行严格管制。2007年12月30日财政部宣布，整个2008年都将对小麦、玉米、稻谷、大米、大豆等粮食和制粉征收出口暂定关税。在涉及到的57种产品中，当年出口增长最快的小麦等麦类关税加征幅度为20%，小麦制粉税率为25%；玉米、稻谷、大米、大豆出口暂定税率为5%，玉米制粉、大米制粉、大豆制粉出口暂定税率为10%。在连续5年粮食丰收的大背景下，国家出台了新的粮食进出口政策。国务院决定自2008年12月1日起，取消部分钢材、化工品和粮食的出口关税，降低部分化肥出口关税并调整征税方式，对个别产品开征或提高出口关税。据财政部称，我国将从2008年12月1日开始取消玉米和玉米面粉出口关税，同时还将降低一些化肥、小麦、大米和大米面粉等出口关税。。小麦出口关税将从目前的20%调低到3%，大米出口关税将从5%-10%调低到3%-8%。对出口至香港、澳门和台湾地区自用的原粮及其制粉，继续不征收出口关税。对我国对外无偿援助的粮食，免征出口关税。
粮食进出口是一把“双刃剑”，这种手段用得好，能够很好地调节国内粮食余缺，用得不好就会使国内粮食市场处于无序状态，影响国家粮食安全。因此，在取消粮食出口关税上，要注意遵循以下原则：
（一） 适度的原则。我们说近几年来我国粮食丰收，是人努力，天帮忙。象我们这样一个幅员辽阔的国家，能够在5年连续获得粮食丰收，历史上是少见的。我国近5年粮食生产连续丰收，对于13亿多人口的大国来说，也只是粮食供应的紧平衡。一旦遇到大的自然灾害，我们还没有充分的粮食应对。同时，我们也不能依赖国际市场来解决国内的粮食供给问题，现今世界上每年粮食贸易量大约在2400亿公斤左右。一旦占世界人口五分之一多的中国缺粮，到国际市场购买粮食，将立即会推动国际粮价暴涨。如果处于政治、经济、军事等原因，即使出高价，也不一定能够从国际市场上购买到我们所需要的粮食。因此，取消粮食出口关税作为阶段性的政策是很明智的。考虑到我国粮食商品中有些品种，比如玉米是短缺品种，国内供不应求，应限制出口。从国家粮食安全的长远战略考虑，一定要根据国内粮食生产和消费的实际和预期，坚持适度的原则，不可盲目进行。
（二） 适时的原则。市场经济是瞬息万变的。粮食商品作为一种特殊商品，同样具有一般商品的属性，粮食经济也必须遵循市场经济规律。今年国际国内粮食生产出现了多年未有的新变化，国际和国内粮食生产都获得丰收。美国次贷危机引发的全球经济危机使居高不下的国际粮价下降。11月13日泰国100%A级白米报价为每吨570美元，比今年最高时1000美元，下降43%。我国有限的粮食资源和国际粮价阶段性波动，都昭示着我们不能无节制地开放粮食出口的闸门，一旦出口对国内粮食供给带来压力，或者国际市场粮价对出口不利的情况下，就要果断采取措施，调整政策，适时控制粮食出口。
（三） 有序的原则。市场经济格局下的竞争机制，是优胜劣汰的重要机制。但是，在我国，特别是商品出口方面，多年形成的“一窝蜂”式的“自杀式”竞争，往往使我们的优势不能够充分发挥。无序竞争的结果，使国内出口商“多败俱伤”。在目前国际粮价高于国内粮价数倍的形势下，有可能又会重演出口“无序”竞争的局面。因此，国家有关方面要搞好宏观调控，各粮食出口企业也要从全局出发，一个口径对外，获取最大效益。
八、全面开展粮食作物生产保险
现阶段我国还无力解决粮食生产“靠天收”的状况，针对自然灾害频发、粮食产业是弱势产业的情况，国家要给予粮食生产收益保障。这种保障最好的办法，就是开展粮食作物生产保险。
近几年，国家在一些地区、一些粮食品种试行了生产保险，取得了很好的效果。但是，我国目前在粮食作物保险方面还存在一些问题要亟待解决。
（一）要制定粮食作物保险法规，有章可循。粮食作物生产保险作为农业保险的重要组成部分，国家立法部门要尽快制定颁布《农业保险法》，明确农业保险的政策性性质；明确各级政府对农业保险具有义不容辞的组织和领导责任；明确各级财政对农业保险的支持责任和范围；对农业保险的组织形式，保险金额、费率、条款的核定，以及税收减免政策、财政补贴方式等做出相应规定；将农业保险与农业贷款、农产品价格、农村救济及农民福利等政策捆为一体，促使农业风险从“事后补救”向“事前防范”转变；明确农业保险对象的区域、经济领域范围；明确中国保险监督委员会对农业保险实施政策、法律和行政管理，保协会对农业保险实行行业自律管理的职责。
（二）要扩大粮食作物保险的覆盖面。对主要粮食作物，如小麦、稻谷、玉米等全面实行生产保险。鉴于我国食用油50%以上需要进口，建议对主要食用油，如油菜、花生、大豆、棉花等也实行生产保险。
（三）建立对农业保险的再保险和农业巨灾风险的分散机制。中国再保险公司要扩大业务范围，把对农业保险的再保险作为重要的业务内容，还要通过在国际保险市场上安排进一步的再保险保障，为农业保险提供有力的再保险保障；建立全国性的农业巨灾风险专项基金。
（四）要建立适合中国国情的农业保险理赔机制，简化手续，方便农民。
九、加强粮食灾害损失防治工作
自然灾害虽然具有突发性，但并不是不可以预防。在现代科学技术日益发达的今天，先进的技术手段对绝大多数自然灾害是能够提前做出预测的。
要高度重视防灾减灾体系建设。防灾减灾体系，是一项具有战略性和全局性的重大工程。要建立全国性的防灾减灾体系，增强灾害抵御能力。
要尽快完善灾害预警应急机制。针对许多自然灾害的突然性，要加强灾害基础研究，对各种可能发生的灾害，都应有一套预警和应急预案，以防患于未然。已建立的预警应急系统，必须做到科学可靠、高效运转。一旦发生重大灾害预警，在最短的时间内，通过多种传播手段，将预警信息传递到千家万户，，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，提高保障处置突发事件的能力。
要加强全民防灾教育。许多农民缺乏对自然灾害的了解和防灾避险知识。要高度重视全民防灾减灾指导，提高广大群众在发生灾害时的自救和施救能力。
十、鼓励粮油产业化龙头企业发展
粮油生产的根本出路在于产业化。只有将处于原生状态的原粮油，如小麦、稻谷、玉米油菜籽、花生、大豆等通过加工，才能供人们食用。也只有通过加工，才能是粮油增值。
据中国粮食行业协会统计，2006年全国报送粮油加工业统计报表的粮油加工企业（以下简称入统企业）11719个，比上年增加601个，其中：日加工能力100吨以下企业8625个，占73.6%；100-200吨企业1887个，占16.1%；200-400吨企业767个，占6.5%；400-1000吨企业312个，占2.7%；1000吨以上企业128个，占1.1%。在全部入统企业中，国有及国有控股企业1252个，占10.7%；外商及港澳台商投资企业125个，占1.1%；民营企业10342个，占88.2%。入统企业现价工业总产值3734.3亿元，产品销售收入3730.2亿元，出口交货值39.4亿元，利润总额76.7亿元，年末从业人数41万人，分别比上年增长24%、24.5%、21.2%、82.5%和8.5%。
从我国目前粮油加工现状看，存在以下问题：
生产能力利用率低，企业开工不足。2006年大米企业生产能力利用率平均为37%，小麦粉企业生产能力利用率平均为64%。油脂企业生产能力过剩现象很严重，特别是近几年各地新建了不少大型油厂，存在着盲目投资，重复建设现象。
产品质量及卫生标准制（修）订工作有待加强。目前，大米和小麦粉生产仍在执行1986年颁布的国家标准，已远远不能适应粮油加工业发展和市场变化的需要。而且，按照现行《食品添加剂使用卫生标准》，过氧化苯甲酰（面粉增白剂）仍在普遍使用，超标问题时有发生，在有些地区还比较严重。粮油加工产业链较短，精深加工、综合利用发展较慢。虽然近几年来一些地方和企业上了一批深加工综合利用项目，但总的来看，粮油加工业还处在以初级加工为主的状态，许多粮油资源特别是粮油加工副产品资源没有充分开发利用，粮油主食品工业化程度也很低，不能满足市场发展和人民生活水平提高的需要。
粮油加工产业既与人们的生活息息相关，又是前景灿烂的朝阳产业。推进粮油产业化，就要大力支持粮油产业化龙头企业发展。
政策上倾斜。粮油加工企业初期投资大，生产需要资金大，回报率低，国家要制定鼓励发展的优惠政策，在贷款、税收、电力供应等方面给予大力支持。要给予粮油加工产业化龙头企业优惠贷款利率，减征增值税，免征所得税。
产业上支持。要积极推动粮油加工企业发展订单农业，与农民加强联系与合作，走“公司+基地+农户”的路子，建立优质原料生产基地，保证优质原料来源。鼓励粮油企业特别是大型骨干企业发展粮油主食品工业化和粮油深加工综合利用项目，丰富市场供应，方便人民生活，提高产品附加值和企业经济效益。
资源上整合。鼓励粮油产业化龙头企业争创名牌。名牌产品生产企业要以品牌、资金、技术、管理为纽带，整合提升，做大作强，走集团化、产业化发展道路，组建粮油加工“航母”，提高领军企业的核心竞争力。加大粮油企业整合提升、扩大联合的力度，走大品牌、大市场、大企业、大粮食的发展之路。
在美国次贷危机引发的金融危机蔓延全球，国际粮食供求关系发生新的格局的大背景下，2009年我国粮食形势走向如何，我们应该采取何种应对措施，本文将作初步探讨。
粮食调控物质基础增加
与2007年截然不同的是2008年我国粮食收购量大幅度增加，为2009年粮食宏观调控奠定了比较雄厚的物质基础。2008年粮食收购的特点，主要表现在所有主、杂粮食品种收购量均同比大幅度增加。
一、小麦收购量增加
据国家粮食局统计（下同），截止9月30日，河北、山西、江苏、安徽、山东、河南、湖北、四川、陕西、甘肃、新疆11个小麦主产区累计收购2008年新产小麦5866.6万吨，比上年同期增加1624.2万吨。其中国有粮食购销企业收购5087.8万吨，占收购总量的87%，比上年同期增加1472.9万吨。最低收购价小麦执行预案到9月30日结束，河北、江苏、安徽、山东、河南、湖北6个省最低收购价小麦4202.7万吨，比去年同期增加1307.8万吨。
二、中晚籼稻、粳稻收购量增加
截至11月15日，江苏、浙江、安徽、福建、江西、河南、湖北、湖南、广东、广西、重庆、四川、贵州、云南等14个中晚籼稻主产区各类粮食企业累计收购2008年新产中晚籼稻1213.6万吨，比上年同期增加288.6万吨。其中国有粮食企业收购810.6万吨，占收购总量的67%，比上年同期增加314.5万吨。截止11月15日，辽宁、吉林、黑龙江、江苏、安徽等5个粳稻主产区各类粮食企业累计收购2008年新产粳稻239.2万吨，比上年同期增加118.9万吨。其中国有粮食购销企业收购149.2万吨，占收购总量的61%，比去年同期增加90.5万吨。
三、玉米收购量增加
截止11月10日，河北、辽宁、黑龙江、山东、河南、四川、陕西、甘肃等8个玉米主产区各类粮食企业累计收购2008年新产玉米298.5万吨，比上年同期增加256.9万吨。其中国有粮食企业收购59.7万吨，占收购总量的20%，比上年同期增加51.5万吨。
粮食增产隐忧不可忽视
作为生产周期比较长，受天气等自然因素影响大的我国粮食生产，保证持续增产丰收难度很大。从历史和现实的角度综合分析，2009年我国粮食增产增收仍然有不少隐忧。
一、多发自然灾害困扰粮食生产
幅员辽阔、地域差异极大的我国，历史上就是一个受多种多样自然灾害侵袭的国家，也是世界上自然灾害最严重的少数几个国家之一。中国自然灾害种类多、发生频率高、造成的灾情严重。中国自然灾害的形成深受自然环境与人类社会经济活动的影响，有明显的南北不同和东西分异。广大的东部季风区是自然灾害频发、灾情比较严重的地带，华北、西南和东南沿海是自然灾害多发区。中国的地震、洪灾和旱灾等灾害对我国的社会经济产生了严重的危害。生态环境的整体恶化，大大加重了中国自然灾害的严峻程度；生态资产的明显短缺、人类不合理的活动已成为推动自然灾害在空间上蔓延、在时间上加剧的重要原因。
据有关机构研究，我国自然灾害近年来呈加重发生态势。自然灾害对农业，特别是对粮食生产的影响不可低估。从新中国成立以来农作物受灾、成灾、绝收面积情况看，虽然年际间有波动，但总的趋势是加重的（1960年和1961年的特殊年份除外），2000年达到最高。其中，1991年至2003年，农作物受灾、成灾、绝收面积分别在8亿亩、4亿亩、1亿亩的高位上波动。1998～2003年我国平均每年因自然灾害造成的粮食损失大约是500亿公斤。2004年因灾损失粮食305亿公斤，2005年因灾损失粮食345亿公斤，2006年因灾损失粮食447亿公斤，2007年因灾损失粮食539.5亿公斤，2008年1-9月因灾损失粮食243亿公斤。
粮食生产既具有年度的周期，更具有年际间的明显周期。一般来讲，我国粮食生产大约5年一个周期。从2004年以来，我国粮食生产已经连续5年获得丰收，这样的现象是非常罕见的。未来5年我国粮食能否继续增产丰收，目前很难做出准确的判断。之所以如此，主要是自然灾害的频发性、突发性、巨大的破坏性对粮食生产影响的或然性。
二、市场价格下降影响粮食生产
在全面放开粮食购销市场的今天，粮食价格杠杆十分灵敏地调节着粮食生产。为了调动农民生产粮食的积极性，2008年国家两次提高了粮食最低收购价。每50公斤早籼稻（三等，下同）、中晚籼稻、粳稻最低收购价分别提高到77元、79元、82元，提高后的最低收购价格均比2007年高7元；白小麦、红小麦、混合麦最低收购价分别提高到77元、72元、72元，提高后的最低收购价格比2007年分别高5元、3元、3元。同时，2008年10月开始国家先后两次增加临时存储粮食1650万吨和1400万吨的收购计划。挂牌收购价为黑龙江每市斤稻谷0.92元、吉林0.93元、辽宁0.94元，相邻等级之间差价为每市斤0.02元。在南方稻谷主产区，按照每市斤0.94元的价格收购中、晚籼稻。
在国家提高重点品种粮食最低收购价和增加临时储存粮食收购后，虽然对粮食市场起到了一定的稳定作用，但是相对于生产资料价格上涨抵消提价因素和新粮收购之前的市场价格，以及农民的心理预期，都存在较大的差异。今年粮食收购，尤其是秋粮收购呈现不同往年的明显特点。
市场价格下降。在秋季新粮上市之前，中晚籼稻市场价格一般在每500克0.96元左右，粳稻在1元以上，到12月上旬，中晚籼稻和粳稻市场价格普遍下降3%到5%以上。主要原因是今年稻谷最低收购价定的过低，国家临时储存收购粮食过少，拉动不了市场粮价。
农民惜售严重。由于粮食生产投入增加，市场粮价与农民预期价格差距较大，今年各地出现了过去少有的农民严重惜售的现象。在我国20个大型商品粮基地之一的湖北省襄樊市，粮食部门预计农民可出售的商品稻谷在10亿公斤以上，到11月底各类企业收购稻谷仅仅5.5亿公斤，农民手中还有近50%的稻谷存放在家中待价而沽。
收购企业等待观望。鉴于前几年收购企业，特别是粮食经营和加工企业比照国家最低收购价收购的粮食后来大都出现严重价亏的教训，这些企业今年收购分外谨慎。他们今年坚持量入为出的原则，等待观望市场变化。
粮食市场价格下降，农民惜售，是一个值得认真研究的信号。不解决好这个问题，就有可能挫伤好不容易调动起来的农民种粮的积极性。
三、比较效益低下放松粮食生产
生产投入大且逐年增加，劳动强度大且利润率低，在粮食生产效益与经济作物比较效益日渐降低的新形势下，农民势必放松粮食生产。
据河南温县统计局调查，今年温县粮食生产成本较去年同期大幅度增加。2008年粮食生产成本为每亩1392.4元，（其中直接生产成本为991.6元，土地成本为400.8元），较上年（1183.1元）增加209.3元，增幅为17.7% 。其中小麦生产成本为687.8元（直接生产成本为487.4元，土地成本为200.4元），较上年同期增长12.9%；玉米生产成本为704.6元（直接生产成本为504.2元，土地成本为200.4元），较上年同期增长22.8%。
2008年温县粮食生产再次喜获丰收，小麦平均亩产为536.9公斤，按市场平均销售价格1.68元/公斤计算，每亩小麦毛收入为902.0元，扣除687.8元的生产成本，每亩小麦净利润为214.2元；玉米平均亩产预计为550公斤, 按市场平均销售价格1.50/公斤计算，每亩玉米毛收入为825元，扣除704.6元的生产成本，每亩玉米净利润为120.4元。农民2008年粮食每亩毛收入为1727元，较上年同期（1610元）增加117元，增长7.3%，净利润为334.6元，较上年同期（426.9元）减少92.3元，减少21.6%。加上一年的种粮补贴82.1元，农民一年种粮的综合收益仅为416.7元/亩。今年净利润减少的原因主要是：物价大幅上涨，种子、化肥、农药、柴油、农机服务费和农民务工费等大幅增长，导致粮食生产成本增加的过快。虽然粮食丰收了，价格也提高了，出售粮食的总收入提高了，但是粮食每亩净利润却较大幅度下降。
2008年11月，成都市农业技术推广总站调研组先后走访了近百户种粮农民，深入详细了解粮食生产的投入产出状况。
从亩产值来看，最高为秋洋芋，达1400元；其余依次为春洋芋1360元；水稻982.96元；玉米736.07元；小麦576.9元；红苕480元。从亩纯收入来看，收入最高的为秋洋芋，达738.5元；其余依次为机械收获的水稻345.96元/亩；春洋芋285.65元/亩；人工收获的水稻235.96元/亩；机械收获的小麦152.35元/亩；玉米84.72元/亩；红苕64元/亩；人工收获的小麦42.35元/亩。
除人工费用后只计算物化投入的亩纯收入：最高的也是秋洋芋，达1053.50元/亩，其余依次为春洋芋820.65元/亩，人工收获的水稻676.96元/亩，机械化收获的水稻606.96元/亩，玉米484.72元/亩，红苕439元/亩，人工收获的小麦367.35元/亩，机械收获的小麦297.35元/亩。
从湖南省调查总队对近年来种粮比较效益低的原因分析来看，种植经济作物的效益明显高于种植粮食作物。在棉花、烤烟、西瓜、黄瓜、辣椒、莲藕六种经济作物与双季稻的对比中，种植效益最低的烤烟，亩效益也是双季稻的2.36倍，最高的莲藕是种粮效益的7.97倍，平均是种粮效益的4.37倍。
四、储存条件限制粮食损失严重
现阶段，在国家免除农民“皇粮国税”、给予农民各项补贴、农民选择时机卖粮的情况下，很多农民并不是将粮食收获之后立即出售，而是看行情。行情好的时候，收获后立即出售；行情不好的时候，或者农民认为达不到预期价格的时候，就将粮食存放在家中待机出售。
据国家粮食局有关专家调查，目前农村储粮的状况是“一多一少一差一大”，即储存鼠、虫、霉害多，防护措施少，仓储技术条件差，造成产后粮食损失大、浪费大，农户的产后及储粮损失率在8%—10%之间。根据抽样调查测算，全国每年仅农户储存粮食损失即达150亿公斤—200亿公斤，造成损失180亿元—240亿元。
我国农村2.4亿多农户每年储存粮食约占全国粮食总产量的60%左右，近几年粮食市场价格变化大，农民家中存粮大大增加，无疑加大了粮食的产后损失，使粮食丰产不能丰收，减少了社会粮食可供量。
加大粮食宏观调控力度刻不容缓
拥有世界上最多人口的中国，粮食问题始终是社会稳定、国家安定的重要问题。粮食稳则天下稳，粮食乱则天下乱。国务院总理温家宝在2008年11月1日出版的第21期《求是》杂志上发表《关于深入贯彻落实科学发展观的若干重大问题》的文章指出，农业、农村和农民问题，始终是关系党和国家工作全局的根本性问题。必须懂得，中国现代化的成败取决于农业，没有农业的现代化就没有整个国家的现代化。粮食始终是经济发展、社会稳定和国家安全的基础，任何时候都不能出现闪失。在指导思想上，必须始终坚持立足国内，实现粮食基本自给。13亿人口的国家，如果粮食和农业出了问题，谁也帮不了我们。寄希望于大量进口粮食，既不现实也存在极大风险。必须努力保持粮食供求的紧平衡。
2008年10月12日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过具有里程碑意义的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：粮食安全任何时候都不能放松，必须长抓不懈。加快构建供给稳定、储备充足、调控有力、运转高效的粮食安全保障体系。把发展粮食生产放在现代农业建设的首位，稳定播种面积，优化品种结构，提高单产水平，不断增强综合生产能力。
党的十七届三中全会之后，11月5日国务院召开国务院常务会议，针对世界经济金融危机日趋严峻，为抵御国际经济环境对我国的不利影响，采取灵活审慎的宏观经济政策，以应对复杂多变的形势。会议确定了当前进一步扩大内需、促进经济增长的十项措施。会议决定，2008年四季度先增加安排中央投资1000亿元，明年灾后重建基金提前安排200亿元，带动地方和社会投资，总规模达到4000亿元。在刺激经济增长的4万亿元投资中，有四项涉及农村，中央投资总计51.5亿元，足显国家对农村、农业和粮食生产的高度重视。
落实党和国家对农业生产、特别是粮食生产的战略部署，进一步调动农民发展粮食生产的积极性，保障国家粮食安全，需要做好以下10个方面的工作。
一、坚持不懈地抓紧粮食生产
进入2009年，我国粮食生产将出现新的特点。受世界金融危机的影响，国际市场粮食供给和价格出现了新变化。
2008年世界粮食增产。据美国农业部2008年11月10日发布的全球农产品供需预测报告，预计全球2008/09年度谷物产量为22.0837亿吨，，比2007/08年度21.1947亿吨，增8890万吨。预计全球贸易量为2.6428亿吨，比2007/08年度2.6934亿吨，减少506万吨。预计全球2008/09年度谷物期末库存为3.7677亿吨，比2007/08年度3.6191亿吨，增加2486万吨。3种谷物库存与消费比预计为17.25%，在联合国粮农组织规定的库消比17%粮食安全线以内。由于世界粮食增产，库存相对充裕，粮食价格应声下降。泰国大米从2008年一度每吨1000美元，下降到2008年11月最后一周550美元（100%B级大米FOB报价）。
虽然世界粮食增产，但是当今世界上还有近40个国家粮食危机日益深重，粮食严重短缺。同时，以美国为首的发达国家发展生物燃料需要消耗大量的粮食。从国际市场大量购进粮食只能是望梅止渴。
受世界金融危机的影响，我国CPI也应声回落。2008年10月份，我国居民消费价格总水平同比上涨4.0%。其中，城市上涨3.7%，农村上涨4.6%；食品价格上涨8.5%，非食品价格上涨1.6%；消费品价格上涨4.9%，服务项目价格上涨0.9%。从月环比看，居民消费价格总水平比9月份下降0.3%；食品价格下降0.9%，其中鲜菜价格上涨3.9%，鲜蛋价格下降4.4%。
在粮食增产、粮食价格下降的格局下，调动农民发展粮食的积极性成为首要的问题。因此，对粮食生产一刻也不能放松，必须常抓不懈。
要按照三中全会的要求，把发展粮食生产放在现代农业建设的首位，要充分调动农民种粮、地方政府抓粮的积极性，抓紧实施粮食战略工程，不断增强粮食综合生产能力。
要必须立足国内实现粮食基本自给的方针。从国家安全战略角度看，如果放松国内粮食生产，过度依赖国际市场，无异于将自己的饭碗放在他人手上，在战略上极易受制于人，在关系国家生存发展的国际竞争中处于被动。从全球粮食供求格局角度看，我国年粮食产量和消费量大约占世界粮食产量和消费量的四分之一。目前，全球年粮食贸易总量将近2．4亿吨左右，仅相当于我国年粮食消费量四成多，由于国际市场粮食供求呈偏紧态势，大量进口粮食不仅会引发国际市场粮价大幅度上涨，而且国际市场也根本无法满足我国巨大的粮食需求。
我们必须正确应对国家粮食安全面临的挑战，从中长期发展趋势分析，我国粮食安全形势将受人口持续增长、耕地和淡水资源约束趋紧、国际市场粮食供求变数增多等因素影响，必须应对诸多严峻挑战。
要强化各地区保障国家粮食安全的责任。国家粮食安全具有全局性和普遍性，粮食主产区、产销平衡区、主销区的生产、加工、流通、储备等粮食产业发展状况构成了国家粮食安全的重要基础，各地粮食生产能力建设和粮食流通、粮食储备体系建设将直接影响国家粮食安全状况。因此，各地区都要明确和落实粮食发展目标，强化扶持政策，落实储备任务，分担国家粮食安全责任。坚持和完善“米袋子”省长负责制，稳定发展粮食生产，切实落实地方粮食储备任务。
二、持之以恒地严守耕地红线
人多耕地少是我国的基本国情。我国2.4亿多农户，户均7.4亩地，四五个地块，可以称得上是世界上最小规模农业，是典型的超级小农。
据中国国土资源部发布《2007年中国国土资源公报》显示，2007年中国耕地面积为18．26亿亩，人均1.39亩。中国耕地面积减少的速度是惊人的。1996年中国耕地面积为19.51亿亩，而到2007年仅拥有18.26亿亩,不到10年就减少了1.26亿亩，平均每年减少1041.7万亩。
耕地是粮食生产的根本，也是农民的命根子。必要的耕地，是保障国家粮食安全的基石。我国每年粮食消费在5100亿公斤以上，必须保证18亿亩耕地的红线不能动摇。要落实耕地保护和节约用地的责任制；严格落实建设项目占用耕地的“占一补一”法定制度；通过土地整理、复垦和开发，加大补充耕地的力度；对违法占用耕地实行严格的问责。
三、不断加大粮食生产政策性投入
粮食产业是弱势产业，在世界各国都是政府重点扶持的产业。保持粮食生产持续发展，就必须不断加大对粮食生产的政策性投入。
（一）实行粮食价格支持制度，逐步提高粮食最低收购价。中国粮食生产小农经济的特点，决定了在短时期内难以有根本性的改变。一家一户生产粮食，受到多方面的制约。中国粮食流通机制正在形成之中，三五百亿斤粮食对中国来说，少则市场粮食供不应求，多则供过于求。农民在供不应求的时候粮食尚能卖过好价钱，在供过于求的时候，就不可避免地出现“谷贱伤农”。运用粮食支持价格，对重要粮食品种实行最低收购价是现实的选择。从最近几年是实践来看，比较好地保护了种粮农民的利益。但是，执行最低收购价中也产生了一些不容忽视的问题需要改进。第一，价格制定要适当。要根据生产资料价格上涨、粮食与经济作物比较效益情况、农民得到社会平均利润等综合指标确定粮食最低收购价，并逐年提高；第二，要在农民种植粮食之前公布最低收购价，让他们吃“定心丸”，不要让最低收购价成为“马后炮”；第三，既然是国家对粮食主产区种粮农民的优惠政策，就应该让这些地区的农民都能够享受，最低收购价网点布局要合理；第四，鉴于中储粮公司人少、点少，难以承担最低收购价粮食收购重任，要将国有粮食购销企业纳入最低收购价指定企业；第五，要简化手续，方便农民卖粮结算货款。改变收购一仓粮食结算一仓货款的办法，做到让农民卖粮随卖随结。
对收购的最低收购价粮食，国家要常年常时拍卖，并注意市场变化，适度控制拍卖价格。
（二）加大粮食补贴力度，改变粮食补贴方式，提高种粮农民收入。从放开粮食市场后的情况看，粮食价格提高后，随之而来的是生产资料价格翻跟头上涨，抵消了粮食价格上涨给农民带来的好处。因此，国家要逐步提高粮食直补、农资综合直补、良种补贴、购买农机具补贴力度。
鉴于目前粮食补贴范围过大，不论种植什么作物都给予补贴；补贴数额过少，2008年全国平均每亩补贴41元的情况，要改变补贴方式。国家要农民多生产粮食，就必须按照农民出售商品粮的数量给予补贴。这样做的好处，既可以增加种粮农民收入，促进粮食生产发展，又可以促使农民精耕细作，提高单位面积产量。至于补贴结算办法，可以根据具有粮食收购资质的各类粮食收购企业开具的增值税发票，由当地财政部门据实补贴。
（三）加大对粮食生产大县的财政转移支付力度，调动主产区发展粮食生产的积极性。粮食生产大县，往往是财政穷县。发展粮食生产，不如发展工副业生产。要调动产粮大县发展粮食生产的积极性，必须从财政上予以支持。要扔掉过去计划经济时期粮食购销倒挂、资金挂账留给产量大县的包袱，减轻财政压力；要与给国家提供的商品粮挂钩，增加产量大县财政转移支付力度，鼓励发展粮食生产。
（四）鼓励土地合流流转，给种粮大户提供优惠贷款支持。提高粮食商品率，发展粮食规模生产是一条重要途径。要按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。土地向种粮大户集中后，生产粮食需要的投入很大，国家必须给予贷款支持。金融部门要简化手续，按照生产需要、简便、快捷给种粮大户办理粮食生产贷款；国家要制定优惠贷款利率；实行无追索权贷款办法，对遭遇自然灾害无力没有偿还能力的种粮大户，国家免除贷款，以使他们有粮食再生产的能力。
四、严格控制生产资料价格上涨
粮食价格提高——生产资料价格上涨似乎成了当今中国经济的一种十分奇怪的现象。在这种奇怪现象的背后，是农民种粮收益被生产资料涨价所抵消，农民在粮食价格提高中并没有得到实惠。
控制生产资料价格过快上涨，必须从各个环节上强化监管。
控制生产环节。增加对农业生产资料生产企业的资金和政策扶持，适当给予税收优惠及补贴，降低生产成本。
控制流通环节。改善营销渠道，大力推进“万村千乡”市场工程，建立新型农村市场流通网络，减少销售层级，控制销售环节加价率。
控制使用环节。政府组织协调农技推广部门及农资生产销售企业，加强农资使用的培训指导，引导农民对农资的科学投入，提高农资的利用率，增加投资效益。
完善与农业生产资料价格上涨挂钩的农资综合补贴动态调整机制。
加强价格监督管理。有效发挥工商、物价、技术监督等行政部门的作用，严格监督和控制生产环节、流通环节、销售环节的生产资料价格上涨，科学制定农业生产资料最高限价，严厉打击生产企业随意加价、经销商囤积居奇等的非法牟利行为，真正把农用生产资料价格降到最低标准，让农民得到实惠。
五、紧紧依靠科技提高粮食产量
在我国耕地资料极其有限的情况下，持续提高粮食产量，必须在单位面积上做文章。提高单位面积产量，必须依靠科技。袁隆平的杂交水稻发明推广后，已使世界粮食增产4000多亿公斤，被西方科学家誉为“东方魔稻”。超级杂交稻第二期目标实现后，按年推广2亿亩计算，每年可多增产粮食300多亿公斤，能多养活7000多万人口。“杂交玉米之父”李登海在30多年间先后选育玉米高产新品种30多个，这些新品种获得了大面积的推广，最多时推广种植面积占到全国玉米总种植面积的1/3。2005年秋天，在李登海的试验田里，“超级玉米1号”创造了每亩1402.86公斤的世界夏玉米高产纪录。
温家宝总理曾经强调，要“强化科技支撑，大力推进农业关键技术研究，着力提高粮食单产，力争有大的突破”。
依靠科技提高粮食产量，就要通过一系列重大关键技术的创新和示范应用，提高我国粮食持续丰产能力，夯实我国粮食安全的科技基础；坚持高产、优质、高效、生态、安全并重的原则，通过关键技术的突破、现有技术的组装集成和先进适用技术的大面积推广应用，提高土地单位面积产出能力，改善农业生态环境，实现粮食增产、质量和效益的统一，实现粮食丰产、资源节约、环境友好相协调；要在试验单产的突破的基础上，注重大面积粮食丰产能力的提升；既要注重单项技术创新，又要注重技术的综合集成和系统配套。注重节本增效技术的转化和应用，对粮食作物大面积、规模化种植配套技术和防灾减灾、产后减损技术进行系统安排；注重粮食丰产技术的综合集成，形成一批适合不同区域粮食作物丰产栽培技术的模式；既注重科技创新，又重视体制和机制创新。将科技研发、成果转化、科技服务与示范推广有机结合起来，从科研链、产业链和商品链三个方面统筹考虑，加强产、学、研的有机结合，加强人才培养；要齐抓共管，各部门密切配合，优化资源配置，将人力、物力、财力集成起来，参与科技提高粮食生产能力的宏大工程。
六、充分发挥粮食储备的战略调节作用
储备粮食是国家应对自然灾害、突发事件、调控粮食市场的重要战略物资。现在我国已经初步建立了国家、省、市、县四级粮食储备体系。
作为世界上最大的粮食消费国和粮食生产地域分布不均衡的国家，我们必须高度重视储备粮的吞吐调节作用，稳定粮食市场，稳定社会。
要完善储备粮管理机制。当前突出的是要加强中央储备粮的费用监管。中央储备粮一部分存放在中国储备粮管理总公司所属的直属库中，还有很大一部分存放在地方国有粮食储备库中。但是，作为储备粮管理必需的保管费用，中储粮直属库与地方储备粮的待遇是不一样的，国家给中央储备粮保管费拨到地方储备库时没有足额拨补。没有必要的费用保证，储备粮的安全就收到威胁。因此，有关部门要加强监管，确保储备粮保管费用及时、如数拨补到存储企业。
作为担负国家政策性储备粮食任务的公司，中储粮公司系统不宜进行与储备粮收购、轮换、保管无关的业务。如果中储粮公司系统从事其它粮食经营业务，一是追求利润最大化，势必在国家储备和市场经营之间倒腾，既保障不了国家储备粮安全，又有损农民利益；二是无法规避市场风险。经营粮食有亏有赚，但是市场的变化是不以人的意志为转移的，一旦出现亏损，势必要国家承担经营风险；三是粮食经营需要大量的人力、物力、财力支出，要获取最大利润，势必弱化储备粮管理，对储备粮安全带来隐患。
要加强地方储备粮管理。由于省、市级财政一般实力雄厚一些，省、市级储备粮利费能够不折不扣地落实。但是，县级财政大多吃紧，储备粮利费很难落实。对此，建议地方储备粮由各省（市、区）统一管理，利费由省级统筹解决，保证利费到位。
要充分发挥储备粮吞吐调节作用。粮食市场在不同年景，一年中的不同时段是不断变化的。保持粮食市场的稳定，必须充分发挥储备粮的吞吐调节作用。当市场粮价过高时，适当投放储备粮平抑粮价；当市场粮价过低时，以合理价格适当收购粮食充实储备粮。同时，要注意储备粮的轮换节奏，不要集中轮换储备粮，或者在粮食收购季节大批轮出储备粮，以防储备粮打压市场粮价，保持粮食市场的相对稳定。
七、适时适度控制粮食进出口
粮食进出口是调节国内粮食供需，平衡国际收支，发展国际间友好关系的重要工作。一定的粮食进出口，可以有效地调节国内外粮食市场，发挥粮食资源的最大效益。
从国家粮食安全考虑，前几年我国对粮食进出口实行严格管制。2007年12月30日财政部宣布，整个2008年都将对小麦、玉米、稻谷、大米、大豆等粮食和制粉征收出口暂定关税。在涉及到的57种产品中，当年出口增长最快的小麦等麦类关税加征幅度为20%，小麦制粉税率为25%；玉米、稻谷、大米、大豆出口暂定税率为5%，玉米制粉、大米制粉、大豆制粉出口暂定税率为10%。在连续5年粮食丰收的大背景下，国家出台了新的粮食进出口政策。国务院决定自2008年12月1日起，取消部分钢材、化工品和粮食的出口关税，降低部分化肥出口关税并调整征税方式，对个别产品开征或提高出口关税。据财政部称，我国将从2008年12月1日开始取消玉米和玉米面粉出口关税，同时还将降低一些化肥、小麦、大米和大米面粉等出口关税。。小麦出口关税将从目前的20%调低到3%，大米出口关税将从5%-10%调低到3%-8%。对出口至香港、澳门和台湾地区自用的原粮及其制粉，继续不征收出口关税。对我国对外无偿援助的粮食，免征出口关税。
粮食进出口是一把“双刃剑”，这种手段用得好，能够很好地调节国内粮食余缺，用得不好就会使国内粮食市场处于无序状态，影响国家粮食安全。因此，在取消粮食出口关税上，要注意遵循以下原则：
（一） 适度的原则。我们说近几年来我国粮食丰收，是人努力，天帮忙。象我们这样一个幅员辽阔的国家，能够在5年连续获得粮食丰收，历史上是少见的。我国近5年粮食生产连续丰收，对于13亿多人口的大国来说，也只是粮食供应的紧平衡。一旦遇到大的自然灾害，我们还没有充分的粮食应对。同时，我们也不能依赖国际市场来解决国内的粮食供给问题，现今世界上每年粮食贸易量大约在2400亿公斤左右。一旦占世界人口五分之一多的中国缺粮，到国际市场购买粮食，将立即会推动国际粮价暴涨。如果处于政治、经济、军事等原因，即使出高价，也不一定能够从国际市场上购买到我们所需要的粮食。因此，取消粮食出口关税作为阶段性的政策是很明智的。考虑到我国粮食商品中有些品种，比如玉米是短缺品种，国内供不应求，应限制出口。从国家粮食安全的长远战略考虑，一定要根据国内粮食生产和消费的实际和预期，坚持适度的原则，不可盲目进行。
（二） 适时的原则。市场经济是瞬息万变的。粮食商品作为一种特殊商品，同样具有一般商品的属性，粮食经济也必须遵循市场经济规律。今年国际国内粮食生产出现了多年未有的新变化，国际和国内粮食生产都获得丰收。美国次贷危机引发的全球经济危机使居高不下的国际粮价下降。11月13日泰国100%A级白米报价为每吨570美元，比今年最高时1000美元，下降43%。我国有限的粮食资源和国际粮价阶段性波动，都昭示着我们不能无节制地开放粮食出口的闸门，一旦出口对国内粮食供给带来压力，或者国际市场粮价对出口不利的情况下，就要果断采取措施，调整政策，适时控制粮食出口。
（三） 有序的原则。市场经济格局下的竞争机制，是优胜劣汰的重要机制。但是，在我国，特别是商品出口方面，多年形成的“一窝蜂”式的“自杀式”竞争，往往使我们的优势不能够充分发挥。无序竞争的结果，使国内出口商“多败俱伤”。在目前国际粮价高于国内粮价数倍的形势下，有可能又会重演出口“无序”竞争的局面。因此，国家有关方面要搞好宏观调控，各粮食出口企业也要从全局出发，一个口径对外，获取最大效益。
八、全面开展粮食作物生产保险
现阶段我国还无力解决粮食生产“靠天收”的状况，针对自然灾害频发、粮食产业是弱势产业的情况，国家要给予粮食生产收益保障。这种保障最好的办法，就是开展粮食作物生产保险。
近几年，国家在一些地区、一些粮食品种试行了生产保险，取得了很好的效果。但是，我国目前在粮食作物保险方面还存在一些问题要亟待解决。
（一）要制定粮食作物保险法规，有章可循。粮食作物生产保险作为农业保险的重要组成部分，国家立法部门要尽快制定颁布《农业保险法》，明确农业保险的政策性性质；明确各级政府对农业保险具有义不容辞的组织和领导责任；明确各级财政对农业保险的支持责任和范围；对农业保险的组织形式，保险金额、费率、条款的核定，以及税收减免政策、财政补贴方式等做出相应规定；将农业保险与农业贷款、农产品价格、农村救济及农民福利等政策捆为一体，促使农业风险从“事后补救”向“事前防范”转变；明确农业保险对象的区域、经济领域范围；明确中国保险监督委员会对农业保险实施政策、法律和行政管理，保协会对农业保险实行行业自律管理的职责。
（二）要扩大粮食作物保险的覆盖面。对主要粮食作物，如小麦、稻谷、玉米等全面实行生产保险。鉴于我国食用油50%以上需要进口，建议对主要食用油，如油菜、花生、大豆、棉花等也实行生产保险。
（三）建立对农业保险的再保险和农业巨灾风险的分散机制。中国再保险公司要扩大业务范围，把对农业保险的再保险作为重要的业务内容，还要通过在国际保险市场上安排进一步的再保险保障，为农业保险提供有力的再保险保障；建立全国性的农业巨灾风险专项基金。
（四）要建立适合中国国情的农业保险理赔机制，简化手续，方便农民。
九、加强粮食灾害损失防治工作
自然灾害虽然具有突发性，但并不是不可以预防。在现代科学技术日益发达的今天，先进的技术手段对绝大多数自然灾害是能够提前做出预测的。
要高度重视防灾减灾体系建设。防灾减灾体系，是一项具有战略性和全局性的重大工程。要建立全国性的防灾减灾体系，增强灾害抵御能力。
要尽快完善灾害预警应急机制。针对许多自然灾害的突然性，要加强灾害基础研究，对各种可能发生的灾害，都应有一套预警和应急预案，以防患于未然。已建立的预警应急系统，必须做到科学可靠、高效运转。一旦发生重大灾害预警，在最短的时间内，通过多种传播手段，将预警信息传递到千家万户，，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，提高保障处置突发事件的能力。
要加强全民防灾教育。许多农民缺乏对自然灾害的了解和防灾避险知识。要高度重视全民防灾减灾指导，提高广大群众在发生灾害时的自救和施救能力。
十、鼓励粮油产业化龙头企业发展
粮油生产的根本出路在于产业化。只有将处于原生状态的原粮油，如小麦、稻谷、玉米油菜籽、花生、大豆等通过加工，才能供人们食用。也只有通过加工，才能是粮油增值。
据中国粮食行业协会统计，2006年全国报送粮油加工业统计报表的粮油加工企业（以下简称入统企业）11719个，比上年增加601个，其中：日加工能力100吨以下企业8625个，占73.6%；100-200吨企业1887个，占16.1%；200-400吨企业767个，占6.5%；400-1000吨企业312个，占2.7%；1000吨以上企业128个，占1.1%。在全部入统企业中，国有及国有控股企业1252个，占10.7%；外商及港澳台商投资企业125个，占1.1%；民营企业10342个，占88.2%。入统企业现价工业总产值3734.3亿元，产品销售收入3730.2亿元，出口交货值39.4亿元，利润总额76.7亿元，年末从业人数41万人，分别比上年增长24%、24.5%、21.2%、82.5%和8.5%。
从我国目前粮油加工现状看，存在以下问题：
生产能力利用率低，企业开工不足。2006年大米企业生产能力利用率平均为37%，小麦粉企业生产能力利用率平均为64%。油脂企业生产能力过剩现象很严重，特别是近几年各地新建了不少大型油厂，存在着盲目投资，重复建设现象。
产品质量及卫生标准制（修）订工作有待加强。目前，大米和小麦粉生产仍在执行1986年颁布的国家标准，已远远不能适应粮油加工业发展和市场变化的需要。而且，按照现行《食品添加剂使用卫生标准》，过氧化苯甲酰（面粉增白剂）仍在普遍使用，超标问题时有发生，在有些地区还比较严重。粮油加工产业链较短，精深加工、综合利用发展较慢。虽然近几年来一些地方和企业上了一批深加工综合利用项目，但总的来看，粮油加工业还处在以初级加工为主的状态，许多粮油资源特别是粮油加工副产品资源没有充分开发利用，粮油主食品工业化程度也很低，不能满足市场发展和人民生活水平提高的需要。
粮油加工产业既与人们的生活息息相关，又是前景灿烂的朝阳产业。推进粮油产业化，就要大力支持粮油产业化龙头企业发展。
政策上倾斜。粮油加工企业初期投资大，生产需要资金大，回报率低，国家要制定鼓励发展的优惠政策，在贷款、税收、电力供应等方面给予大力支持。要给予粮油加工产业化龙头企业优惠贷款利率，减征增值税，免征所得税。
产业上支持。要积极推动粮油加工企业发展订单农业，与农民加强联系与合作，走“公司+基地+农户”的路子，建立优质原料生产基地，保证优质原料来源。鼓励粮油企业特别是大型骨干企业发展粮油主食品工业化和粮油深加工综合利用项目，丰富市场供应，方便人民生活，提高产品附加值和企业经济效益。
资源上整合。鼓励粮油产业化龙头企业争创名牌。名牌产品生产企业要以品牌、资金、技术、管理为纽带，整合提升，做大作强，走集团化、产业化发展道路，组建粮油加工“航母”，提高领军企业的核心竞争力。加大粮油企业整合提升、扩大联合的力度，走大品牌、大市场、大企业、大粮食的发展之路。
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