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我国新闻传媒产业管理模式的变革

字体大小：大中小2008-08-14 中国产业研究报告网 http://www.chinairr.org

　　改革开放以来，我国国民经济经历了由计划经济体制逐步向社会主义市场经济体制转轨的过程。伴随着这一过程，我国新闻传媒产业也经历了从“全面管理”模式逐步转变为“重点管理”模式的深刻变革。党中央、国务院2006年1月颁发《关于深化文化体制改革的若干意见》，标志着“重点管理”模式已成为新闻产业的主流管理模式。随着改革的逐渐深入，新闻传媒产业将会出现由“重点管理”模式逐渐朝着“调控管理”模式变革的发展趋势。

　　一、改革开放之前我国新闻传媒产业的管理模式

　　改革开放之前，我国新闻传媒产业的管理模式可以用“全面管理”模式来加以概括。在管理体制上，报业、广播业、电视业由新闻出版署、广电部和中宣部负责管辖，各省市分别设有相应的新闻出版、广播电视及宣传管理部门，其下又有主管单位、主办单位、出版单位，形成三级管理体制。这一时期，政府对新闻传媒机构各个方面的权利，都实行严格的管制。政府对新闻传媒机构的“全面管理”主要体现在如下几个方面。

　　第一，市场准人权管制。任何一家新闻传媒机构(报社、电视台、广播台等)，都必须有主管单位、主办单位、出版单位，形成三级管理体制。政府对新闻传媒机构的设立实施严格的审批制度，不论是报纸，还是广播、电视台，政府都实施严格的按计划审批制度，凡是没有经过批准的，均为非法机构，一律会受到严厉的惩处。

　　第二，生产经营权管制。新闻传媒机构既没有独立核算权，也没有自主经营权，其生产原材料、生产资料(土地、厂房、机器、设备等)、生产内容、生产形式、生产组织、生产产品、生产数量、生产领域，政府都要实施严格的管制，并按计划进行调拔。没有计划，即使生产需要，也不可能得到。没有计划，即使市场需要，也不可能生产。

　　第三，产品销售权管制。政府严格控制着新闻传媒机构产品的销售渠道、销售区域、销售方式、销售对象、销售价格、销售数量，实施所谓的“统购统销”。

　　第四，人事聘用权和劳动分配管制。政府严格控制着新闻传媒机构所有工作人员的进入调出、职务升迁、劳动分配、福利待遇等，并实施计划管制。新闻传媒机构没有自主用人、解聘人和独立实行内部劳动分配的权利。

　　第五，产权管制。政府对新闻传媒机构的产权实施严格的管制，首先是规定只有国有资本才能出资组建新闻传媒机构，严格禁止外部资本进入该领域。其次是对新闻传媒机构实行事业单位管理，不承认新闻传媒机构拥有独立的产权。再次是不允许新闻传媒机构自行处置自己的资产，严格禁止兼并收购，产权交易。

　　上述“全面管理”模式是一种典型的计划经济体制管理模式。这种管理模式确保我国新闻传媒行业成为国家垄断行业，确保了政府对新闻传媒机构的绝对领导和控制。由于包括产权在内的各项权利全部被国家控制。因此，在这种管理模式下，政府对新闻传媒机构拥有绝对的权威，新闻传媒机构少有行动的自由。

　　二、改革开放以来我国新闻传媒产业管理模式的变革

　　改革开放以来，我国国民经济经历了由计划经济体制逐步向社会主义市场经济体制转轨的过程。在这一过程中，处在“全面管理”模式下的新闻传媒产业所存在的许多明显的弊端就逐渐暴露了出来。

　　第一，政府对新闻传媒机构的各项权利全部加以严格的控制，不能自行选择自己的目标市场，不能自主经营，不能刊登广告，不能自办发行，新闻传媒机构难以发挥自身活力。

　　第二，由于没有市场，不能获得销售收入，没有独立核算、自主经营的权利，新闻传媒机构完全依赖国家行政拨款，自身没有造血功能，因此，各新闻传媒机构自我发展的效能不可能得以实现。

　　第三，政府机关少数掌握权力的人完全控制了新闻传媒机构，因此，“唯长官意志是从”就成了新闻传媒机构必然的行为准则。在这样的局面下，新闻监督、新闻的公平正义基本无法体现。

　　第四，新闻传媒机构主要听从“长官意志”，没有来自市场的压力，不用担心被读者观众抛弃，因此，其缺乏面向普通大众做好新闻服务的基本动力，面向大众的服务功能受到压抑。针对上述情况，在改革开放的大潮中，对新闻传媒产业的基本管理模式进行变革便成了必然的选择。

　　我国新闻传媒产业在管理模式方面的改革始于20世纪70年代末的广告刊播开禁，其后，部分媒体被批准试行“事业单位、企业化管理”；80年代自办发行、多种经营开始在报业推开；90年代初期党中央、国务院正式将广播电视业列入第三产业；90年代中期都市报在全国兴起；90年代后期各地报业集团和广电集团纷纷组建；90年代末期至今开始资本运作。上述改革措施从总体上看主要是围绕“简政放权”、“放松管制”展开的，具体来说主要是放松与新闻媒体生产经营有关的“三权”管制。

　　第一，对新闻传媒产业的生产经营权逐步放松了管制。首先是放松了生产原材料采购权管制，允许新闻传媒机构根据自己生产的需要采购生产原材料，如纸张、油墨、录音录像磁带等，不再由上级按计划调拨。其次是放松了生产资料(土地、厂房、机器、设备等)购置权管制，新闻传媒机构可以根据自己生产的需要自行添置各种生产资料(当然较大的建设项目仍须向计委报批)。再次是放松了对生产内容的管制。党委宣传部、新闻出版和广电行政管理部门只向各新闻传媒机构发出各种指导性意见，不再审批报纸的具体版面设置和电视的具体栏目，传媒可以根据市场需求自行设置和制作版面、节目。目前，对报纸刊登的内容和广电行业自行制作的节目仍然保留了事后审读和刊播前审查的权力。另外，放松了对新闻传媒机构生产形式、生产组织的管制，不再严格控制新闻传媒机构的内部机构设置，允许新闻传媒机构根据生产的需要自行设置内部组织。最后是放松了对新闻传媒机构内部财务核算的管制，允许各新闻传媒机构实行独立的财务核算。进A30世纪90年代末期，国家新闻管理部门又进一步出台政策，允许新闻传媒机构把经营性资产和编辑出版刊播业务分离开来，独立组建公司，改善内部经营管理。近期，又出台了允许新闻传媒机构跨媒体经营的政策，为媒体经营拓宽了道路。上述改革措施使我国新闻传媒机构在一定程度上成为了一个独立的商品生产者。

　　第二，对新闻传媒产业的产品销售权不再严格限制。首先是允许各媒体刊播广告。媒体刊播广告对报纸而言是销售版面，广播电视则是销售时段，其实质是销售媒体所拥有的读者、观众。其次是允许报纸自办发行，允许广电行业自己制作和销售生产的节目，如电视剧、娱乐节目等。这实际上是开放了媒体的销售渠道。再次是开放价格管制，对报纸的销售价格和广播电视生产的节目，允许其根据市场情况自主确定销售价格。最后是开放地域权管制，对报纸不再限制其销售区域，对广电节目允许其向国际国内两个市场销售。上述种种权利的开放其实质是对新闻传媒机构产品的销售渠道、销售区域、销售方式、销售对象、销售价格、销售数量进行全方面开放，这使新闻媒体获得了自身的造血功能，同时也使自己拥有了真正的活力，使得大多数新闻传媒机构在国家大幅减少财政拨款，甚至完全断奶的情况下，能够依靠自己的产品从市场销售中获得经济收益，保持良好的发展势头。

　　第三，政府逐步放松了对新闻传媒机构工作人员的进入调出、职务升迁、劳动报酬分配、福利待遇等各项权利的管制，除了高层管理人员仍然由上级机关任命以外，允许新闻传媒机构根据需求自行决定员工的聘用、职务升迁、劳动报酬、福利待遇，促使新闻传媒机构能够有效地运用激励机制吸纳各种人才，实施奖惩分明的内部管理制度，调动了从业人员的积极性。

　　上述改革措施使我国新闻传媒机构在内部经营管理和外部面向市场方面表现出极大的活力，改革开放30年来我国新闻传媒产业逐步走上了蓬勃发展的道路。

三、当前我国新闻传媒产业管理模式的特点

　　当前我国新闻传媒产业管理模式的特点可以用“重点管理”来概括。即，国家逐步放弃了对新闻传媒机构各个方面的权利都实行严格管制的政策，只对有可能影响新闻传媒机构性质的几项关键权利进行严格的重点管制。

　　第一是仍然保留了对市场准人权的严格管制。目前，我国对新闻传媒行业仍然实行严格的市场准入管制。任何一家新闻传媒机构都必须有主管单位、主办单位、出版单位，形成三级管理体制。政府对新闻传媒机构的设立仍然实施严格的审批制度，不论是报纸、广播，还是电视台，都不允许国有单位以外的其他单位设立。政府实施严格的按计划审批制度，凡是没有经过批准的，均为非法机构，一律会受到严厉的惩处。

　　第二是仍然保留了对产权的严格管制。首先是规定只有国有资本才能出资组建新闻传媒机构，严格禁止外部资本进入该领域。其次是对大多数新闻传媒机构实行事业单位管制，其身份是事业法人实体，不承认这些新闻传媒机构拥有独立的产权。再次是不允许事业法人实体的新闻传媒机构自行处置资产，严格禁止事业法人实体进行兼并收购，产权交易。

　　第三是仍然保留了对新闻传媒机构产品内容进行审查的制度。对报社、杂志社、音响公司以及图书出版社实行事后审读制度，即适时审读其新出版的内容。对电影、电视剧、大型文化演出实行事前审查制度，没有通过审查，一律不准上映、播出、上演。

　　近几年来，对新闻传媒产业执行“重点管理”的趋势得到了明显加强。2001年8月中共中央宣传部、国家广播电视电影总局、新闻出版总署下发了《关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》，允许媒介集团可在新闻出版广播影视系统内部通过融资股份等形式募集资金，广播电视传输网络公司的股份制改造、电视剧的制作、图书发行机构等在确保国有控股的情况下，可以吸纳国外和国内非国有资金，经营性资产可以上市。这些措施表明国家在进一步“简政放权”，“放松管制”。2003年中共中央办公厅21号文件提出了全面深化文化产业体制改革，并开展了试点。2006年1月党中央、国务院颁发了《关于深化文化产业体制改革的若干意见》，标志着“重点管理”模式已成为新闻产业主流管理模式。这种“重点管理”模式的思路是按照分类指导、区别对待的原则，国家只对涉及意识形态领域起主导作用的主流党报、党刊、电台、电视台、通讯社、重点新闻网站和时政类报刊，及少数承担政治性、公益性出版任务的出版单位实施重点管理，保持其事业单位的性质，由国家财政实施重点扶持；而对划入经营性产业的其他新闻传媒机构，则将其推向市场，按现代产权和企业制度组建公司，实行所有权与经营权分离，由市场来进行优胜劣汰。

　　“重点管理”模式相对于“全面管理”模式是一种明显的进步，它已经从理论上部分承认了新闻传媒的产业属性，并给我国新闻传媒机构带来了明显的活力。

　　四、我国新闻传媒产业管理模式的变革趋势

　　“重点管理”模式在我国新闻传媒产业领域逐步取代“全面管理”模式这一发展趋势，是具有深刻的内在动因的。首先，在国民经济由计划经济体制逐步向社会主义市场经济体制转轨这一过程中，新闻传媒机构所面临的外部条件和生存环境发生了深刻的变革，许多过去由政府调拨的生产要素，都逐步变为由市场供应，许多过去能够实施的规则，都与市场产生了激烈的冲突。在这种情况下，新闻传媒不可能完全保留传统的管理体制，政府逐步改变了过去的管理方式，改革落后的管理制度，促使新闻传媒走上改革开放之路。其次，在外部环境逐步市场化的过程中，新闻传媒机构作为大众信息传播产业的本质属性日益凸显，新闻传媒机构必然会面临强大的市场压力，产生生存、增值以及发展这三大基本需求，从而有一种要求政府“放松管制”的强烈冲动，这种压力必然导致政府逐步简政放权，放松管制。其三，马克思主义的基本原理告诉我们，生产关系一定要适应生产力发展的需求。这一删，j同样适用于新闻传媒产业。过去我国的新闻传媒管理体制是在特定的历史条件下形成的，是与计划经济时代相适应的。进入社会主义市场经济时代，这种全面而严格的管理方式和管理制度暴露出它存在的与传媒产业不相适应的问题。生产力发展了，生产关系就一定要随之变动，因此，改革开放以来，政府不断推动对新闻传媒产业管理制度的改革。

　　随着改革开放的逐渐深入，推动我国新闻传媒产业管理模式变革的内在动因仍会逐步加强。未来我国新闻传媒产业管理模式的变革趋势将从“重点管理”模式朝着“调控管理”模式方向发展，并最终定型于“重点管理”与“调控管理”相结合的管理模式。

　　所谓“调控管理”模式，是指在市场经济体制下，作为社会公共管理机构的政府，一方面承认市场在经济发展中的自发调节作用；另一方面，又承认市场会失灵，政府需要利用各种有效的经济政治调控工具对市场进行适当的调控管理。即政府调控市场，市场引导企业行为，引导经济运行。

　　实行“调控管理”模式并不是要取消政府的行政管理行为，而是在对市场运行的管理中主要运用经济“调控管理”手段，同时辅之以行政管理手段，通过两者的相互配合，达到最优的管理效果。

　　新闻传媒产业是我国国民经济的有效组成成分。作为一项产业，它必然要遵循产业发展的基本规律。然而，新闻传媒产业又是一个特殊的产业，它与国家舆论安全、国家民族的文化安全、国家政治制度的稳定具有紧密联系，因而政府必须对它实施严格的管制。目前，我国新闻传媒产业所面临的主要问题就是：如何很好地处理新闻传媒产业发展与新闻管制相互之间的关系。

　　从新闻传媒的产业属性这一角度来看，根据产业经济学的基本原理，一个产业要获得健康有序的发展，其微观经济组织——市场主体必须是一个健全的主体，其面临的外部市场环境，必须是一个开放有序的市场环境。我国新闻传媒产业的微观经济组织——新闻传媒机构，改革开放以来，在国家对新闻传媒产业从“全面管理”模式逐步转变为“重点管理”模式这一过程中，新闻传媒机构获得了部分权利，具备了成为一个市场主体的部分特征。但是，我们也应当看到，在“重点管理”模式上，目前仅有一部分划入经营性的产业，允许其按现代产权和企业制度组建公司，实行所有权与经营权分离，使其成为真正的市场主体。其他绝大部分划入公益性文化事业单位，则只能“整合内部资源，转变经营方式，政治性图书、报刊、出版社内部的广告、印刷、发行、传输网络、三产等经营部分，要从事业体制中剥离出来，转制为企业，进行市场运作，为主业服务”。说明国家对绝大部分划入公益性文化事业单位的新闻传媒机构，仍然没有完全开放。

　　目前我国大多数新闻传媒机构在产权形式上仍然没有获得“独立产权主体”的合法身份，国家对新闻传媒机构的产权仍执行严格的管制。这与已经在市场中运行且被视作一个市场主体的新闻传媒机构的“自行运行”、“自我调整”、“自我创新”、“自行适应”的固有特征存在尖锐的矛盾。因而新闻传媒产业自身的发展潜力也受到极大的束缚。目前我国政府管理部门主要依靠严格限制新闻传媒机构的市场准人权、产权和内容审查权等三大权力来实现管理和控制新闻媒体的目的。从市场准人权管制来看，政府对新闻传媒机构的出资主办单位进行严格的资质审查，并从总量上进行控制，这对政府掌控新闻传媒机构是必要的。从内容审查权管制来看，政府通过对新闻传媒机构产品内容进行审查，来确保国家舆论安全和国家民族文化安全，这也是无可厚非的，符合国际惯例。但从产权管制来看，目前绝大多数新闻传媒机构只能是国有独资形式，只有极少部分经过特批的新闻传媒机构，可以试点其他所有制形式；绝大部分新闻传媒机构被划入事业单位范畴，不承认其拥有独立的企业产权；严格限制自由投资和融资；严格禁止兼并收购，产权交易，使新闻传媒机构没有“独立产权主体”的合法身份，就无法拥有完满而充分的企业自主权。而在现代市场经济体制下，微观市场主体要求有与市场经济相适应的产权形式，要求企业具有独立的资产支配权，能够在市场中表现为独立的产权主体形态。

　　企业产权与国家舆论安全和国家民族文化安全并没有直接的关系，而是与用人权有直接的关系，但用人权是可以通过企业控股来实现的，政府只要实现了相对控股权就可以实现对用人权的管理和控制，同时也可以采用其他行政手段和法规措施来间接管理用人权。新闻传媒机构中与国家舆论安全和国家民族文化安全有直接关系的主要是社长、台长、总编、编辑、记者等管理人员和业务人员。因此，我们只要拥有新闻传媒机构的相对控股权就可以实现对用人权的管理和控制，同时政府也可以采用其他行政手段和法规措施来间接管理媒体的管理人员和业务人员，确保国家舆论安全和国家民族文化安全。

　　从长远来看，政府可以赋予绝大多数新闻传媒机构“独立产权主体”的合法身份，通过“国有控股”的形式来实现新闻传媒机构的管理和控制，允许有限制的投资和融资，允许有限制的产权交易，放手让新闻传媒机构按市场规律独立决策，自主经营，减少行政干预，同时辅以经济、行政、法规等调控手段，引导其走上健康发展的道路，促进新闻传媒产业快速发展，实现最优管理。

　　目前，从国际国内形势来看，必须尽快壮大我国新闻传媒产业，使我国新闻舆论和民族文化产品在国际上占据主流地位，以应对日益复杂的国际政治经济形势。要发展和壮大我国新闻传媒产业，针对产权管制做出政策调整是必由之路。新闻传媒机构有了活力，才能进一步壮大发展，取得能与西方强势媒体抗衡的地位，为我国新闻事业和文化事业发展做出贡献。

我国新闻传媒产业管理模式的变革

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