城市环保设施市场化的国际经验与启示

     近年来，全国各地在城市环境基础设施市场化改革上进行了大胆探索，并取得不少成绩，但也存在一些问题。学习和借鉴国外在城市环境基础设施上的做法和经验，有助于我们明确改革方向，完善政策措施，把握和解决市场化改革中出现的问题，提高城市环境基础设施的运营效率和管理水平。

    一、城市环境基础设施市场化改革的一般趋势

    城市环境基础设施具有公共物品性质，长期以来主要由政府负责投资、建设和运营。这种模式越来越不适应快速城市化进程中公众对公用事业日益增长的需求。在这一背景下，发达国家提出鼓励私人部门参与建设和运营城市环境基础设施，利用多种融资手段，培育资本市场，引入竞争机制，以及鼓励用户参与等改革趋势。在城市环境基础设施领域建立公共部门与私人部门“伙伴关系”，即新的PPP模式（Public—Private Partnership）备受推崇。

    20世纪90年代，英国提出PPP概念，并得到美国、德国、澳大利亚、日本等国的积极响应。一些国家还成立专门的政府机构来推动PPP的实践。由于各国的政治体制、社会文化背景和经济发展水平不一，在环境基础设施领域的改革中采用的管理和运营模式也不相同。从实际看主要有三种类型：以法国为代表的私人部门参与城市环境基础设施的建设、运营与管理模式；以英国为代表的完全私有化模式，通过引入私人部门的参与，对城市环境基础设施的管理与组织进行重大变革；以菲律宾、智利等发展中国家为代表的吸引私人部门参与模式，其目的是为了扩大服务而引进资金，更加注重资金的筹措。

    近年来，由于发达国家的政治或经济问题，由国际开发金融组织或双边援助机构向发展中国家提供的贷款不仅没有增加反而减少了。在城市环境基础设施领域的援助大都以单个项目实施，显然不能够满足发展中国家在城市环境基础设施领域的巨大需求。对于发展中国家而言，在建设资金短缺的情况下，开放市场吸引私人部门投资；进一步引入竞争机制，提高投资和设施运营管理效率无疑成了首选方案。

    国际开发金融组织一致认为，引入私人部门参与，采取PPP模式是加速城市环境基础设施建设、提高运营效率与服务水准的有效手段，因而通过各种资助方式在发展中国家推广这种模式。如联合国开发计划署（UNDP）的报告指出，PPP是解决环境危机的有效措施，并专门设立提高地方政府实施PPP的能力建设计划（PPPUE：Public-Private Partnership for the Urban Environment），提供资金与技术支持。亚洲开发银行也将“为更多的人提供基本和高效服务，促进向发展中国家的技术和经验转移，扩大民营部门的作用，提供金融部门内部的相互调整”作为项目选择的标准。从某种意义上说，国际组织已经成为推动各国城市环境基础设施改革的主要力量。

    世界各国之所以进行改革，主要是因为以往靠政府建设和运营城市环境基础设施普遍存在两大问题，一是政府要承担全部成本，财政负担过重，在公共财政上往往会“捉襟见肘”；二是由于环境基础设施具有自然垄断性质，由政府或国有单位建设和运营会导致效率低下。如果把城市污水处理和垃圾处理等环境公共服务完全交给私人部门，又可能出现价格提高，普遍服务不能得到满足等问题。而采取PPP模式，政府可以利用私人部门的技术和竞争优势，提高其运营效率，利用合同确保服务质量；私人部门则可以通过收费获得一定的利润，并获得一定的发展空间。从国际经验看，市场化改革是国际社会在完善城市基础设施建设与管理运营过程中，针对公共部门垄断下资金短缺、效率低下、服务水平低等问题而提出的体制机制改革方向，实践证明符合环境服务业的发展规律。

    二、世界各国环境设施建设和运营的主要做法和经验

    由于政治体制、社会文化背景和经济发展水平不同，在城市环境基础设施领域，各国也采取了不同的做法，形成不同的模式。

    （一）完全私有化的英国模式

    英国在城市环境基础设施领域所采取的方式是完全私有化，政府通过将环境基础设施出售给私人企业实现这一目的。同时，英国的供排水领域采用了区域水管理模式，即每个水务公司负责一个区域的供排水服务。完全私有化和区域水管理是英国模式的两大特征。

    为了保障私有化，英国在其政治体制改革过程中，进行了大量的环境基础设施私有化制度建设，包括完善法律法规，建立严格的市场准入并不断调整；建立独立的监管机构，保证监管的独立性；加强对价格的管制；逐步完善公众参与机制等。经过1974—1989年长达15年的努力，英国首先为环境基础设施私有化建立起法律、民主制度的保障，然后才进行全面的私有化改革，这是英国模式得以有效实施和成功运行的根本前提。

    英国的监管体系也比较完善。按照政策法规设置了环境国务大臣和威尔士事务大臣，其职责包括任命水务总督、水务公司及国家河流管理局负责人，制定和修订水务管理的法律框架等。在执行层面设置了国家河流管理局，主要负责河流水质、内陆及沿海地区水质、土地排水、防洪、渔业、水上旅游、水资源保护及管理、航运等活动，颁发取水许可证，污染控制等事务。在监督层面，设置了水务办公室、饮水监督机构、水务消费者委员会、皇家污染监察署、垄断和兼并委员会等5个机构。严格监管，保证了整个环境基础设施行业的顺利发展。

    （二）以特许经营为主导的法国模式

    以租赁经营和特许经营为主导的法国市场化模式，是在保持公用事业所有权公有的前提下，政府通过市场竞争，选定一家企业按照双方签订的契约对某项城市基础设施进行建设和管理，其经营管理过程受到政府部门和社会监督。私人公司的介入不涉及产权层面，只是以运营管理者的身份出现，主要任务是提高运营和管理水平。政府与受托企业通过特许经营等经济合同（15—20年）和租赁／管理合同（5—8年），明确双方的权利和职责范围，受托企业有对公用事业进行技术开发、提供产品和服务的权利及义务；政府有权对受托企业进行监督，并保留对价格干预和单方中止契约的权利。

    法国的模式具有政府和受托企业权责分工明确、合作形式灵活多样、准入竞争监管机制完善等特点。政府有重大决策和选择经营管理者等权力，对城市环境基础设施建设负有重要责任，并对水资源和环境基础设施有控制权，但不干预企业的日常经营活动。行使委托管理权的机构可以是国家、地方政府或公共事业管理部门。可以获得委托管理权的企业包括国营企业、私营企业、公私合营企业和外资企业等。受托企业依照合同规定自主经营管理，为社会提供相关产品和服务。在准入监管上，合同期限短，通过经营权的竞争控制成本。由于环境基础设施的资产属于政府所有，企业投资责任小，担负的风险也小；政府的监管成本较低，但投资责任相对较大。

    （三）以社区为单元的美国模式

    美国采取以社区为单元的基础设施建设运营模式：即社区所有，国家和州政府补贴，强调各级政府的责任。在美国，水务公司在环境基础设施运营上主要有三种模式：公有、公共部门运行；私有、私有企业运行；公有、私有企业运行，即公私合作伙伴关系。自1970年以来，公私合作伙伴关系在水务领域得到推广应用。目前，有4000家私人部门所有并运营管理的水业设施，主要是服务于人口规模大的社区。

    在美国，政府主要从税收优惠政策和技术认证两方面对PPP的发展给予支持，如对代用某些污染控制技术的设备采用加速折旧等优惠政策。一些州对污染控制设备的购置者免除部分或全部财产税或销售税。在民间，主要依靠一些非政府组织和其他机构来推动PPP的发展，如“公私伙伴关系国家理事会”（National Council on Public-Private Partnerships，简称NCPPP）、全美市长会议（the United States Conference of Mayors，简称USCM）等。

    美国水业基础设施的监管除了来自政府部门，还有各种非营利组织和行业协会，包括联邦环保局、州公共事业委员会、美国水务协会等，这与其民主制度体系密切相关。政府与各类非政府组织构成的监管网络，通过立法和信息反馈，甚至积极影响立法等形式来形成互动关系。应该说，各类非政府组织的重要影响成为美国监管体系的一大特点。

    美国污水处理费制定的依据是全成本回收，采取按表计量收费的方式，设施的运营管理资金的绝大部分来自于污水处理费。统计表明，美国污水处理费高于自来水费。

    （四）政府直接管理和服务的日本模式

    日本在城市环境基础设施建设和运营领域，依旧采取政府直接管理和服务的方式。资金来源主要是中央政府的转移支付和地方债券。根据1988-2001年的统计，公共污水处理设施的建设费用主要来自国库辅助金，占29.2%；地方债券，占57.3%；其他还有受益者负担金，占2.3%；城市规划税，占2.3%；都道府县辅助金，占0.26%；一般城市预算占9.1%。

    现在，日本的公共事业也面临着改革压力，日本在2000年发布了“利用私人部门资金促进公共设施建设的法规”（2000年法律第117号），推动这一领域的市场化改革，目前私人投资（PFI）项目数量在不断增加。项目建设主要是处理设施部分服务管理环节的外包，私人部门投资的项目还很少。

    （五）借鉴发达国家经验改革的智利模式

    发展中国家的城市环境基础设施领域改革目的主要是以引入资金，而且新建项目多，主要采用BOT项目融资模式和区域特许经营模式。

    智利在市场化改革中完善了相关法律和政策，为改革提供和建立了有关法律保障。智利在基础设施私有化过程中将平等私有化与特许合同结合起来，允许环境基础设施服务提供者用商业方式运作，提供有效的环境基础设施服务。为了通过当地政府管理的社会服务系统解决贫困（低收入）者的困难，政府部门还制定了一些保障措施，包括为贫困者提供补贴，制定简易付费方法，针对贫困者的社会福利方案等。

    智利采用了与英国类似的监管制度，将政策、监管与服务分离，成立独立监管机构和基于绩效评价的成本管理体系。智利在1997年的《水价法》中对监管机构的权力做了规定，包括不能歧视和划分不同类别的用户，通过水价达到全成本回收等。通过10多年的实践，智利的做法取得了极大的成功：引入了私人资本投资，提高了管理水平，扩大了贫困者受益服务范围。

    三、启示与建议

    以上国家城市环境基础设施领域改革的做法与经验，给我们的启示是：

    一是无论是采取什么样的改革模式，各国都十分重视制度建设。各国为了改革建立比较完善的法律，或修订相关法律，规范政府、企业和相关机构的权利和责任，规避可能出现的风险。还出台相关的政策，如价格政策、监管政策、社会福利政策等，保证城市环保设施的正常运营。

    二是准备足够的运行费用，保证设施的运营和维护。尽管各国的改革模式并不一样，且发达国家在其发展过程中不断调整城市环保设施的运营和管理模式，但从总体上看，环保设施的建设费用主要是城市政府支付，设施的运营和维护费用来自于“使用者付费”和政府补贴，各国补贴的比例差别较大。

    三是发挥政府的监管作用。虽然政府不再提供直接的服务，但并不等于政府就可以完全放手，将环保设施的建设和运营推向市场，而是进一步加强监管。从国际经验看，多数国家明确各部门的责任，建立了专门的监管机构，对合同的执行、消费服务质量、水质安全、排污情况和企业的税务情况实施全过程监督。

    四是发挥私人部门在城市环境基础设施建设和运营中的作用。投资主体的多元化也可以弥补政府在城市环境基础设施领域投资的不足。由于私人部门的参与运营，提高了环保设施的运营效率。此外，通过一些制度安排，使消费者能够以较低的成本享受较高质量的服务。

    随着市场经济体制改革的推进和环境服务业的发展，我国从20世纪90年代末开始探索城市基础设施建设与运营的市场化，取得不少进展，包括向政府以外的其他投资者开放市场，鼓励多种经济体参与建设和运营；吸收社会资金，建立多主体参与的投资建设机制；改革现有的政府建设、事业单位运营的模式，引入竞争机制，由企业进行商业化管理；建立合理的收费标准，向用户征收污水和垃圾处理费。但也存在不少问题，包括法律法规不健全；投资总量不足，融资手段单一；政企不分，效率低下；收费不到位，难以保证设施的正常运行；监管亟待加强等。为此建议：

    （一）把握改革方向，澄清市场化改革的模糊认识

    从国际趋势看，在城市环境基础设施领域的改革趋势是建立公共部门与私人部门的合作伙伴关系。对此，需要在两个重要问题上统一认识：

    第一，不是城市环境基础设施的所有环节都能市场化的，还有不能市场化的部分；在投资量需求大、公共物品属性强的环节，完全市场化是不可行的；对于中小城镇，由于其财政能力弱、投资环境差、规模经济效益难以体现，环境服务业发展的难度相对较大。

    第二，慎用产权改革和项目融资方式。产权改革和项目融资可以解决资金短缺问题，但并不意味只要进行了产权改革就可以提高企业绩效。股权转让和项目融资是引资的方法之一，但不是全部；政府和市场的金融创新也非常重要。中央政府需要在融资环节上为地方政府和企业创建环境，降低融资成本和风险。在财政可以支付的条件下，不能盲目进行股权融资和项目融资。提高效率是地方政府在城市环境基础设施建设和运营中迫切需要解决的问题，应加快设施运营单位的企业化改制、健全企业所有权制度。

    （二）选择适合我国国情的城市环保设施的运行模式

    在明确了改革的目的与方向、健全相关的法律法规和制度的基础上，从国情出发，选择合适的市场化改革模式。政府直接管理和服务模式及以社区为核心的环境基础设施建设和运营模式，对于中国来说可能不太适合，而应该采取各种PPP模式，包括BOT、TOT，管理合同、特许经营等方式。

    在我国城市环境基础设施改革过程中BOT模式已被广泛应用，其中的一些问题需要引起重视，如要BOT项目融资和交易成本对项目现金流的影响、提高小规模BOT项目的投资效率、规范项目操作等问题进行深入研究和探索，要特别加强对项目风险控制，包括潜在风险。作为项目运作的实际参与者，地方政府应该加大对污水处理项目的风险识别和研究分析；作为项目的授权主体和监管主体，应根据具体情况建立相应的风险管理框架，对污水处理BOT项目的所有参与主体进行有效监管，以保证BOT项目的合法、有序和顺利开展。

    （三）建立和完善相关政策，促进城市环境服务业的健康发展

    要进一步加快建立相关政策措施，主要包括以下几个方面：

    1.应该修订有关法规，在法律上确定城市公共服务商的非营利性质，改变营利性企业追求利润最大化的价值导向。

    2.逐步完善污水和垃圾处理的收费政策。建立完善的垃圾收费体系，制定合理的收费办法，提高征缴率。对于污水处理费，需基于“污染者付费”原则和节水要求，使“收费加补贴”与设施的运行成本相适应。

    3.建立完善监管体系，创新监管手段。在监管中要掌握好尺度，一视同仁，形成不同性质的企业之间的良好竞争环境，以促进企业的绩效改进。在监管方法上，可以学习和借鉴其他国家已经实行的绩效评价体系。

    4.加强对公众的宣传教育，建立有效的社会监督机制。在国外，公众参与政策制定做得非常有效，有多种途径保证公众意愿的充分表达，有利于提高社会监督的效果。我国也要加强公众对政府、企业行为的有效监督，如建立企业环境信息公开制度，使公众有知情权。同时，在政策制定过程中要建立消费者意愿反馈机制，以提高政策实施后的效果。