城市生活垃圾处理现状与对策建议

　　一、城市生活垃圾处理状况

　　(一)生活垃圾量增长主要源自城市人口增长和城市范围扩大。

　　我国城市生活垃圾处理起步于20世纪80年代。在1990年前，全国城市垃圾处理率不足 2%。进入90年代后，城市生活垃圾处理水平不断提高。据2005年对全国661个城市统计，生活垃圾清运量为1.56亿吨。在1990—2005年期间，城市生活垃圾清运量年平均增长率为5.7%(见表1)，略高于城市人口平均增长率，与建成区面积增长率接近。我国统计的城市人口与生活垃圾收集服务人口往往不一致，且大多数城市生活垃圾还没有实现全部称重计量，因此，以统计的城市人口为计算基数得出的人均生活垃圾产量会产生较大误差。以天津市和成都市为例，人均生活垃圾年产量(以清运量代替)约为280—350千克，相当于人均日产量为 0.8—1.0千克。

　　(二)生活垃圾中包装废弃物显著增多。

　　城市生活垃圾成分发生了明显变化：厨余类有机物在垃圾中的含量仍然占有较大的比例，利用潜力增加，需要分类收集；灰土含量下降，垃圾容重降低，运输车辆压缩需求增加，填埋作业难度加大；可回收物增加；垃圾热值升高，为采用现代化焚烧处理创造了条件(见表2)。

　　城市生活垃圾中有机成分约占总量的 60%，无机物约占40%，其中废纸、塑料、玻璃、金属、织物等可回收物约占总量的30%。实际上绝大部分上述废弃物是用后的包装废弃物。在一些经济较发达的城市，包装品废弃物约占城市家庭生活垃圾的20%以上，而其体积则构成家庭垃圾的50%以上(见表3)。

　　(三)城市生活垃圾由堆放到处理。

　　据统计，2005年全国城市共有垃圾处理厂 (场)470座(剔除误报数)，处理能力25.7万吨/日，集中处理量8100万吨，集中处理率52%。其中城市生活垃圾填埋场365座，处理能力21.3万吨／日，填埋量6900万吨；生活垃圾堆肥厂46座，处理能力1.18万吨／日，处理量345万吨；垃圾焚烧厂68座，处理能力3.2万吨／日，处理量 790万吨。按处理量统计，2005年城市生活垃圾填埋、焚烧和堆肥处理的比例分别为85.2%、 9.8%和4.3%(见图1)。与2001年相比，焚烧处理比例明显增加，堆肥处理比例明显下降，填埋处理比例也略有下降。

　　2005年我国城市生活垃圾填埋处理能力超过20万吨／日。一批现代化生活垃圾填埋场投入运行，标志着生活垃圾填埋场建设水平有了显著提高。

　　我国城市垃圾焚烧处理发展较快。2005年焚烧处理能力是2000年的11倍多，达到3.2万吨／日，预计未来10年城市垃圾焚烧处理将得到更大发展。

　　城市垃圾堆肥处理处于停滞甚至萎缩状态。从2001—2005年的变化可以看出，堆肥处理能力不仅没有增加反而有所下降。我国垃圾堆肥基本为城市生活垃圾的混合堆肥，可以将厨余类有机物分选出来进行堆肥，但此举一方面增加运行成本，另一方面堆肥产品的质量也难以保证。此外，由于单纯的厨余类有机物水分高，需要添加骨料才适宜进行堆肥处理。

　　二、城市生活垃圾处理中存在的问题

　　1.投资水平长期过低、二次污染普遍。城市生活垃圾处理投资水平长期过低，历史欠账较大。1990—2005年，环卫设施固定资产投资占城市市政公用设施建设投资平均仅为2.2%。由于投入长期不是，许多城市主城区和近郊区环卫设施差别大；垃圾堆放和垃圾处理、敞开收运和密闭收运并存；建设和运营脱节。从1996年 (开始单独统计垃圾处理情况，以前为垃圾粪便综合统汁)到2005年，城市垃圾处理场(厂)建设数量和投资额呈现前所未有的增长，但城市垃圾处理率却没有明显增加。

　　投入不足也使生活垃圾处理不达标，监管不到位。城市生活垃圾处理的技术标准体系初步建立。针对垃圾收集、运输和处理的标准已建立近40个，还有近30项标准正在制定中。其中一些垃圾处理标准已经与发达国家20世纪90年代的水平相当。由于生活垃圾处理的外部性，垃圾成分复杂等原因，加以监管是十分必要的。不同的垃圾处理方法都存在着不同的问题。如填埋。一些城市缺乏可作为填埋场用的土地资源；另外，大多是简易填埋场或堆放场，造成严重的土地污染和水污染。简易填埋处理场不能及时覆盖；不具备完善的垃圾渗滤液收集、排导和处理设施，许多填埋场的渗滤液没有达标就排放；没有相应的填埋气体排导和处理设施。焚烧也是如此。垃圾焚烧处理的烟气排放控制、飞灰处理等没有严格执行。堆肥处理中的臭气和污水也没有得到严格的处理，堆肥质量缺乏有效控制手段。由于投入不足，缺乏必要的监管，势必造成二次污染问题。

　　2.收费不足以处理城市生活垃圾。随着城市的发展，垃圾总量不断增加；随着环境保护法规的完善和标准的提高，垃圾处理费用也不断提高。现有城市建设维护税中并没有考虑这些因素。虽然国家制定了垃圾收费政策，但在实施过程中还存在一些问题，如居民生活垃圾收费缺乏计量收费依据；缺少有效载体，收费成本高；生活垃圾处理全成本构成环节多，各地情况差异大。

　　垃圾收费属于服务性收费；这种收费需要计量，这是公平的标尺。但现阶段城市生活垃圾还难以计量，因为成本太高。在没有载体的情况下，搭其他载体(如按家庭或随水、电等一起)收费，需要国家或地方出台相关法规，明确与其他载体的关系；不缴或欠缴的处罚标准等。只有这样，才能保证垃圾费的收取并不断提高收缴率。国家虽然规定了垃圾收费实行价格听证制度，但所收费用不足以支付垃圾处理的成本还要靠政府财政补助，一些地方政府出台垃圾收费政策只是应付国家政策，忽视政策的执行，甚至根本没有实施。总体看，经济发达的一些城市和地区因有足够的财力，垃圾收费推行较慢，经济不发达的一些城市和地区虽然积极推行垃圾收费，但收费总量很小。截至2005年底，全国661座城市中有260个实行了垃圾收费制度，占城市总数约 40%。除少数城市采用纳入自来水收取垃圾处理费外，大多城市还缺乏有效手段，平均收缴率不足30%。

　　3.条块分割，导致垃圾处理“规模不经济”。在我国，与城市生活垃圾治理和管理关系密切的部门有三个：建设部负责城市市容和环境卫生；国家环保总局负责对环境污染的监督和除城市生活垃圾外的所有固体废弃物管理；国家发改委负责垃圾处理项目投资。由于“条块分割”、各行其是，建设部门主要分管垃圾产生后的收集、运输和处理，对于垃圾减量化无能为力；环保部门对垃圾也缺乏必要的管理和监督，缺乏统一管理还导致生活垃圾处理的规模偏小，增加处理成本。例如，许多机场建设的垃圾处理厂规模较小，处理垃圾极不经济；如果说原来航空产生的所谓“涉外垃圾”需要特别处理的话，现在已失去了原有含义。又如非典以后，我国不少城市建起了医疗垃圾焚烧厂，处理成本在500元／吨以上；而附近的生活垃圾焚烧厂处理成本仅200元／吨左右。一般医疗垃圾经过消毒处理后比普通生活垃圾的热值要高，容易焚烧处理。发达国家将医疗垃圾消毒处理后并入生活垃圾处理，已有许多成功的经验。因此，建立统一的垃圾收集处理体系，不仅可以降低成本，还可以发挥国家财政资金的最大效益。

　　三、促进城市垃圾处理处置的对策建议

　　为促进城市垃圾的处理处置，避免“垃圾围城”，提出如下建议。

　　(一)市场化改革必须明确“利益攸关方”的责权利。

　　2002年8月，原国家计委、建设部、环保总局等部门联合下发《推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》，要求建立城市污水、垃圾处理产业化新机制；转变污水、垃圾处理设施只能由政府投资、国有单位负责运营的观念，切实推进城市污水、垃圾处理项目建设、运营的市场化改革。2002年12月，建设部下发《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等形式，参与市政公用设施的建设；采取公开向社会招标的形式选择垃圾处理等市政公用企业的经营单位，由政府授权特许经营。

　　与发达国家相比，我国垃圾处理市场已经很开放了，外资企业、民营企业和上市公司，已通过 BOT形式建设和运营。如上海江桥生活垃圾焚烧厂、上海老港四期生活垃圾填埋场等，都是通过招投标委托法国ONYX公司运营的。我国推进垃圾处理市场化改革，既不同于国有企业改革，也不同于英国在20世纪80年代推行的私有化改革，因为国外改革的目的是降低费用提高效益。我国很多地方环卫行业是在“不达标、不到位”情况下运行的；虽然环卫系统属事业单位，但很多来自农村并从事街道清扫、垃圾收集和填埋场作业的人员不仅收入低，还受到某种歧视。市场化改革后，必须明确垃圾处理的费用分担问题，且政府要有增加支出而不是降低支出的预期，监管也必须到位，否则难以达到预期目的。

　　从理论上讲，环卫行业的所有环节都市场化，也就是相应的资产全部转化为经营性资产，势必会抬高服务价格。如果改革的推动是由大众选择，那也会遇到阻力。如果一种零利润、零税负的准事业单位是一种可行选择的话，那么在这种企业里，企业岗位定员，收入和支出等每年都向政府监督部门(人大)报告并接受大众监督。日本、德国等许多发达国家的城市都采用这种模式。我们可以借鉴国际经验，通过试点积累经验，再行推广。

　　(二)采取激励措施，推进垃圾减量化、资源化和热利用。

　　发达国家城市垃圾处理的实践表明，垃圾分类收集是实现垃圾减量化和资源化的最有效途径。通过垃圾分类收集，不仅可直接回收大量废旧原料，实现垃圾减量化，而且还可以减少垃圾运输费用，简化垃圾处理工艺，降低处理成本。受分类收集设施建设以及生活条件、生活习惯等因素影响，我国对可生物降解的有机垃圾(如厨余垃圾)分类收集难度较大；一些城市进行试点，但还没有取得明显进展，仍需要进一步探索最有效的途径。

　　建立合理的价格体系，使企业有利可图，促进垃圾的能源化利用。从理论上说，垃圾由各种资源构成；但从现实看，要把这些“放错地方的资源”转变成可用的原料，将消耗能量并具备一定的技术条件。比如，电池由金属和塑料等多种材料加工而成，当回收利用废旧电池中的金属材料和有用成分，并消除其对环境的危害时，需要大量的人力财力，有的回收成本甚至大于从矿石中提炼该金属的成本。又如，日常使用的薄塑料袋，由于其体积大重量轻，理论上分类回收后可以作为化工原料，但回收成本也显著高于化工原料价格。也就是说，垃圾资源化需要一定的经济技术条件。我国的大量垃圾填埋场产生的甲烷气体，大部分都直接排空而没有利用，主要原因是资金不足，并与技术水平低有关。我国垃圾处理的科研、设计和有关的企业部门处于分散状态，规模小且实力弱，既无力与国外同类企业竞争，也难以开发和生产适合国内市场需要的技术和产品。我国垃圾处理技术水平比发达国家落后20—30年，许多关键技术和设备要向发达国家引进购买，这又反过来加剧资金紧张，形成恶性循环。近年来一些城市通过清洁发展机制 (CDM)项目来利用垃圾填埋气，进行了有益的尝试，且需要进一步研究。

　　(三)规范垃圾资源化利用行为。

　　回收利用垃圾中废品应注重规范管理。社会上假冒伪劣产品猖獗，在某种程度上与不适当垃圾回收利用有关。例如，将收集起来的“地沟油”添加到食用油；将过期的火腿肠重新加工后拌入新火腿肠等。我们不仅应想到假冒伪劣的危害，也应看到废旧物品回收利用急需规范的重要性。

　　在激励垃圾资源化利用的同时，应严格禁止以垃圾焚烧发电为名，行“小火电”之实。生活垃圾焚烧处理中一个值得注意的倾向是垃圾加煤掺烧发电。一些小火电按国家规定要关闭，却打着焚烧垃圾的旗号，一夜之间由“丑小鸭”变成“白天鹅”。在收益驱动下，一些垃圾焚烧厂设计的机组很大，如有的达到每100吨／日规模配置3MW发电能力。为了配置大的机组，故意加大建设规模，如一个城市实际产生200吨／日的垃圾，规划论证时在考虑远期发展的名义下将垃圾处理规模变成了400吨／日；又将城市周边垃圾纳入考虑规划，将焚烧处理扩大到800吨／日，目的是表面上满足国家允许的20%加煤量打铺垫。更有甚者，将垃圾焚烧发电厂建在离城市70公里以外，其用意不言白明。

　　此外，应建立并完善技术评估体系，避免造成不必要的损失。垃圾处理技术设备适用性不仅取决于技术本身，也取决于经济适用条件和环境标准。目前在我国生活垃圾处理技术设备市场上，充斥着各种“新技术”，其中的一些在没有取得完整运行数据就进行工程应用；还有一些是打着垃圾处理的旗号，建成的垃圾处理设施根本不处理垃圾或很少处理垃圾，目的是包装成垃圾处理设施作为“样板”，推销其技术、设备，或骗取国家投资。这些行为不仅给国家造成很大损失，也损害国产技术和设备的声誉。因此，国家应建立完善的垃圾处理技术评估体系，设立专项基金，大力支持垃圾处理新技术设备的开发和应用，同时避免盲目使用和重复使用不成熟的垃圾处理“新技术”和“新设备”带来的损失。