国内外大江大河大湖综合治理做法

一、美国?

（一）密西西比河综合治理措施?

1.堤防。密西西比河的防洪治理是从下密西西比河筑堤开始的。1717年，在其下游建设奥尔良市时开始，以后沿河居民断断续续修建，至1917年，联邦政府投资筑堤。堤防平均高5.5米，堤身标准低。1928年以后，进行了大量的加高加固。现在下游有堤防3540公里，平均高7.5米，个别堤段最高12米。要求一般堤顶高出0.9米，重要堤段高出1.5米，但有些尚未达到此标准。密西西比河干支流共有堤防7860公里。人口50万的新奥尔良市用堤防圈围，设10座泵站排除内水，抽水能力720立方米/秒。?

2.分洪道。密西西比河下游设置4条分洪道，均已建成。它们分别是：新马里德分洪道、老河分洪道、摩甘扎分洪道、邦内特卡雷分洪道，其中第2、3、4三条分洪道，单独入海，共分洪41700立方米/秒，对下游的防洪负担减轻不少。此外，还有一些支流汇入干流的三角地带，筑堤围成回水分洪区，在特大洪水时分蓄部分洪水。

3.河道整治。包括下列各项措施：?

裁弯取直：密西西比河下游蜿蜒于冲积平原之上，变段很多，20世纪30年代曾在干流下游终端，对16个弯道进行裁弯取直，在740公里长的河段内缩短了274公里，加大了比降，降低了洪水位。近来河道又在逐渐向弯道发展，降低洪水位的效果在逐渐变小，因此，采用了护岸方法予以稳定。?

护岸工程：为保护堤防不受冲刷破坏，沿干流两岸作了不少护岸工程。过去采用柳条编的木埽沉排，也用过沥青沉排，最近，采用混凝土块连成的沉排作下部护岸。上部护岸主要为防浪，用块石砌护。?

丁坝和顺坝：用块石堆筑，目的是在枯水期导流，固定流向，维持航深，以减少疏浚工程量。?

疏浚：用挖泥船清淤，主要目的在于维持一定的航深。

4.支流水库  ?

密西西比河下游是平原河道，无法修建水库。干流上游虽建了27座航运梯级，但未建大水库，主要靠在各支流上根据其本身的防洪和其它综合利用要求，规划建库，同时也考虑对干流下游的防洪作用。?

各支流上所建具有防洪作用的较大水库有150余座，总库容2000多亿立方米,占密西西比河总径流量5800亿立方米的34.5%。这些水库由陆军工程师兵团、田纳西流域管理局和恳务局等政府机构管理，对密河全流域的防洪工作进行统一调度。由于这些水库的拦洪作用，使该河中下游的最大洪水流量削减10%左右。?

美国河道的防洪标准一般采用历史最大洪水，但对密西西比河下游的防洪标准，则采用了比历史最大洪水高25%的计划洪水。这比历史最大洪水（如1927年）大些，但比“可能最大洪水”小些，相当于150～500年一遇的洪水标准，是根据气象部门预报的锋面移动和天气形势，在对可能形成的暴雨形态组合进行详细研究分析后，对多次实际发生过的暴雨综合组成若干个方案，并从中选择出的较大方案，这就是最终设防采用的“计划洪水”。但在美国，不是所有河道的防洪标准都达到了防御100年一遇洪水的标准。在美国，对大城市、铁路等重点保护设施要由美国众参两院批准后，按100年一遇洪水的标准设防，其费用由联邦政府和州政府两级负责。

（二）非工程防洪措施?

美国非工程防洪措施主要有：洪水预报及警报、洪泛平原管理、海岸地区管理、疏散、社区重建、洪水保险制度、洪水风险区土地转让等。现就洪水保险制度简述如下：

洪水保险是美国重要的洪泛区管理措施之一。地价低廉使洪泛区土地的开发利用产生极大的吸引力。而一旦受灾，根据美国的法律，联邦政府就要承担救济的责任。

上世纪50年代初，美国已开始重视洪水保险的研究。1956年国会通过了《联邦灾害保险法》（The Federal Disaster Insurance Act）,创立了联邦洪水保险制度，希望通过对洪泛区征收洪水保险费，一方面可以部分抵销地价低廉的诱惑，另一方面，能减轻政府的财政负担。但是，这时期的洪水保险业务是由民间保险公司承担的，一场大的洪水可以导致数家保险公司破产。因此，国会意识到民间保险业应得到联邦政府的支持，否则不能承担洪水保险。由于保险行业意见分歧和对保险措施有效性的怀疑，保险基金一直未获批准。?

1968年国会通过了《全国洪水保险法》（The National Flood Insurance Act）,据此制定了《国家洪水保险计划》（The National Flood Insurance Program，NFIP）,并建立了国家洪水保险基金。国会授权住宅与城市建设部（Department of Housing and Urban Development）组建了联邦保险管理局（FIA）。（FIA）与国家洪水保险者协会建立了合作关系。该协会是120多家私营公司的联合体。联邦政府对保险费收入和实际支出的差额给予补助，并承付超过私营保险公司的赔偿费。联邦补贴率约占实际保险费的10%。?

根据新法律，只有参加国家洪水保险计划（NFIP）的社区，才能购买由联邦补贴的洪水保险，而参加NFIP的社区必须承诺加强洪泛区的土地利用与管理，包括：(1)采取措施限制洪水风险区的开发；(2)引导拟建项目避开洪水风险区；(3)协助减轻洪水破怀；(4)采取其它长期改善洪泛区土地管理和利用的措施。?

美国洪灾保险有以下特点：?

1.美国的洪灾保险由国家专设机构专项管理，并具有强制性。联邦保险管理局（FIA）归联邦紧急管理署（FEMA）统一领导。FIA负责的保险计划仅有两个：一为全国洪水保险计划，另一为联邦洪水保险计划。大的洪水一旦发生，受灾区域内赔付对象占投保群体的比重很大，在局部区域发展业务、资本有限的私营保险公司往往难以承受。只有国家才有力量在全国推行强制性洪水保险，在更大的范围内调剂使用保险经费。?

2.洪水保险是加强洪泛区管理的重要手段。洪泛区管理主要依靠地方政府。美国将改善洪泛区土地管理和利用，采取防洪减灾措施作为社区参加洪水保险计划的先决条件，再将社区参加全国洪水保险计划作为社区中个人参加洪水保险的先决条件，这样，形成双重压力，促使地方政府加强洪泛区管理，使洪水保险计划达到分担联邦政府救灾费用负担和减轻洪灾损失的双重目的。

3.洪水保险有法可依，并经历了逐渐完善的过程。从1956年通过《联邦洪水保险法》开始，经过40多年的经验和教训，形成了一套行之有效的法规与管理办法。尽管如此，据联邦紧急管理署（FEMA）官员介绍，洪泛区中仍约有40%的居民宁肯受灾也不愿购买洪水保险。1993年密西西比河大洪水时，受洪水破坏的建筑有4万余间，其中参加了洪水保险的只有11491间。?

4.国家洪水保险的对象与额度是严格限制的，主要为有墙有顶的建筑及内部财产，但不包括完全在水上的建筑与地下建筑。房产的最高赔付不超过5万美元，室内财产，对居民不超过6万美元，对小型企业不超过30万美元。不保险的对象包括：天然气和液体的储蓄罐、动物、鸟、鱼、飞机、码头、田里的庄稼、灌木、土地、牲畜、道路、露天的机器设备、机动车及地下室的财产等，可见美国的国家洪水保险并不搞大包大揽。水利工程与水利设施也不在保险范围内。一旦遭到洪水破坏，前者由政府负责修建，后者由有关部门负责修复。?

5.洪水保险的重要依据是FEMA统一绘制的洪水保险率图。?

6.适当发挥私营保险公司的作用。完全由国家自建一套洪水保险系统不现实，仅由国家承担风险的方式已证明是失败的，应由私营保险公司负责洪水保险金的收发。?

7.保险理赔的效率很高。FEMA在若干大的咨询公司里，专门培训了一批损失评估人员，在全国各地还专门联系了一批具备损失评估能力的自愿人员（通常是退休的会计师或经理），一旦收到水灾赔偿的要求，1天之内要赶到现场，4天之内要完成损失的评估。?

（三）美国未来防洪减灾的思路?

1993年美国密西西比河流域再次发生特大水灾。国家大气与海洋局灾害调查组对水灾进行了调查，对调查结果进行分析后，认为，由美国国家科学基金会主持，于1980年和1983年先后完成的《防洪减灾总报告》和《美国的洪水及减灾研究规划》两部文献，对今天和未来美国的防洪减灾行为具有重要指导作用。主要思路如下：?

1.大多数的水灾都是不可避免的自然现象，其发生的地点、时间和规模，仅有部分是可预测的。人类无法完全控制水灾，但却可以大大减轻其造成的破坏性影响。?

2.在美国所遭受的自然灾害中，河流和沿海地区的水灾是最具破坏性的一类。?

3.尽管国家投巨资进行减轻水灾危害的工作，包括工程和非工程措施，但水灾危害的发生趋势却仍在上升，在城市地区和发达的沿海地区更是如此。农业在其未来全部损失中所占的比重将会较小。?

4.随着地质时代的变迁，气候发生了很大的变化，而气候对洪水具有巨大的影响。因此，预测洪水发生频率的水文数据资料及处理数据的方法，应根据最新的水文学知识加以审查。?

5.河流与沿岸洪水灾害日益严重的趋势，可以通过工程和非工程措施加以预防和扭转。实现这一目标可采用的措施有：洪水控制工程、洪泛平原管理、雨水管理、沿海地区管理；及时进行预测、报警和疏散。?

6.在对减轻水灾危害的措施加以评价选择时，应同时考虑环境效益、社会效益与传统的经济因素。?

7.在减轻水灾危害的战略中，只有有了适合各种环境的各种工程和非工程措施的合理组合时，才能产生效应。因此，需要做好减轻水灾危害的各种规划工作。?

8.在分洪道上修建建筑物将使人民的生命财产安全受到持续不断的和日益增长的威胁，因此，禁止在分洪道地区进行任何新的开发。?

9.需要完善各种培训、教育和信息计划，以实现向州和地方政府进行减灾救灾工作。?

10.美国目前减轻水灾危害的各种措施，涉及到许多联邦机构、区域性委员会、所有各州及许多地方机构，需要加强机构间的合作与协调。?

11.地方政府要正确地进行减轻水灾危害的规划与实施工作。?

12.在制定和实施各种减轻水灾危害措施的过程中，要确认洪水发生以及与洪泛区相关联的某些有益之处。在某些洪泛平原、沿海地区以及礁岛地区，洪水可能在总体上是有益的，例如对地下水资源、娱乐设施、水质、商业与体育性捕鱼、野生动植物系统以及洪泛平原环境等等，对这种有益影响开展研究，是应该支持的。这一研究所提供的成果，应该应用于各种减轻水灾危害的战略之中。

13.政策制定者所做的决策必须能够真正符合公众的意愿以及法律和规章制度的限制。这些法规都处在变化之中，而且也不断被加以重新解释。?

14.各级地方政府要承担首要的责任，以便建立一套行之有效的减轻水灾危害系统。如国会应在总统的支持下，对地方政府在规划和实施各种洪水灾害减轻措施方面的重要作用予以承认。对联邦法律的制定要谨慎从事，要看对地方政府所提供的援助的种类、条款与条件是否能够使地方政府承担起首要的责任。?

二、荷兰防洪减灾措施?

荷兰大部分地区是三角洲，海岸线很长，受海浪和河流的影响很大。荷兰很大一部分土地处在海平面以下，时常因北海风暴潮的入侵而发生水患。如果没有堤坝的防护，荷兰65%的国土将被淹没。?

（一）管理有效，目标明确?

荷兰防汛抢险实行政府长官负责制，当洪水危险时，荷兰政府首先通知有关市长，组织转移公众是市长的义务。当洪水涉及面大，影响几个省时，中央政府要组织强有力的领导班子；各省省长负责组织抗洪抢险，并有权力调军队来保护公民；各省水管理委员会担当顾问，提供参谋意见。?

荷兰《水利管理法》规定，全国性水利工作由水利部负责，地方水管理则归水管会管辖。水管会的任务有三个方面：防洪护堤、水量控制及水质管理。1980年以来，在各地水管会的共同努力下，荷兰加高或加固堤坝3200公里。?

（二）技术先进，统筹安排?

荷兰建立了先进的水位自测系统，对100个水文站进行自动遥测，并且建立了通信预报系统。荷兰各地水务局的一项重要工作便是与气象部门合作，综合考察水文气象资料，对未来雨情进行分析，并根据上游水源变化情况，建立模型。荷兰专家不仅凭经验，更靠计算机来对各种数据做精确计算。有关部门根据计算结果便可事先做出统筹安排，以减轻洪水的危害。荷兰在垦区采用机械化植树，速度快，效率高，并采用了先进的防治土壤侵蚀的尼龙网，有效地防治了水土流失，涵养了水源。?

（三）注重水土保持和绿化?

荷兰全国几乎处处寸土不露，绿草如茵。工程完建之后，施工场地均被平整好，种上绿草。河道的护坡工程到位，圩区排涝河道的流速控制在0.25米/秒,防止对河道岸坡的冲刷。广大农村地区经常进行河沟清淤，不存在严重淤积堵塞再清淤的问题。荷兰也非常注意保护湿地、湖泊等自然资源和环境。?

（四）系统规划，未雨绸缪?

荷兰拥有系统而完善的排水网络，境内水网密布，平时，利用这些纵横交错的天然河流和运河，通过众多的抽水站一级一级地把多余的水排进大河，流入大海，将水位控制在安全标准之内，使荷兰遭受突发性洪灾的可能性降到了最低点。?

（五）巨额投入，确保安澜?

荷兰每年用于堤坝维护、水质和航道管理方面的费用达45亿美元（占政府预算的3%），人均300美元，是世界上人均水利投资最多的国家之一。早在二三十年代，荷兰就投资40亿美元修建了北方的拦海大坝。南部三角洲工程前后用了30年（1956～1986年），耗资近120亿美元。足够的投资保证了水利工程的建设，从而使工程能够发挥其有效作用，遏制洪水的泛滥。?

到目前为止，在荷兰，人们已经懂得，不管堤防多高，但其安全保证度仍有一个限度。国内外的经验表明，土地的使用加快了安全标准的改变，房屋、工厂、交通基础设施的增加也大大提高了整体风险（发生洪水的机率以及潜在的洪水灾害）。因此，降低洪水发生的概率总是与洪水造成的损失相互影响。这种土地利用与防洪措施的改进，会大大降低荷兰沿海主要河流两岸景观利用的价值。在堤防加高加固工作中，如能尽可能地减少对环境自然景观的破怀，则会得到社会公众的认可。?

目前，荷兰正在进行多种方案的研究，以达到减少洪水风险的目的。在荷兰关于水务管理的第四个国家政策文件中（1997），政府强调了水务管理可持续发展的战略，其中重要的一条就是给河道留有充分的空间。这项政策对于今后河道及洪泛区（非农业和娱乐场所）的发展制定了非常严格的规定。同时也以风险图的方式提供了河道和洪泛区的防洪规划，特别是对洪泛区的规划有着非常重要的作用，但不包括由堤防围起来的地方。?

“为河流提供更多的空间”的政策，其目的是要为天然河流行洪提供更多的余地，更加贴近自然，并从河流管理中受益。需要探索一条能够实现河道在行洪、泥沙输移、河道断面宽深比变化方面的一个动态平衡方式，这个方式应该是可行的，具有可持续效果的运作方式。提出的可行的治理措施包括考虑结合自然的发展目标，详细研究疏浚河段的计划，降低洪泛区的水位，后撤堤防，扩大洪泛区面积。另外，考虑拆除莱茵河一条不再通航的支流上的堤防。?

三、太湖治理工程?

1991年，太湖流域遭到了百年未遇的大洪水袭击后，国务院迅速决策要求立即治理太湖，根据1987年国家计委正式批准的《太湖流域综合治理总体规划方案》的要求，计划建设望虞河、太浦河、杭嘉湖南排、环湖大堤、东西苕溪防洪、湖西引排、武澄锡引排、红旗塘、拦路港和杭嘉湖北排等10项综合治理骨干工程，再加上通讯监测系统工程，简称为(10＋1)工程。通过评估，认为布局是正确的，技术上是可行的。总投资98.02亿元，其中，中央承担44%，地方承担56%。?

上述综合治理骨干工程中，以望虞河、太浦河两项工程最为重要。望虞河工程全部在江苏省，自1991年11月开工，至1998年底基本建成，累计完成投资9.83亿元，其中，中央承担75%，(江苏省承担25%)。太浦河工程地跨江苏、浙江、上海两省一市，于1991年11月开始施工，至1998年12月底累计完成投资9.77亿元，其中，江苏省承担15.8%，浙江省承担13.2%，上海市承担71%。太浦河工程除泵站外，1998年年底已基本完成。?

10项骨干工程及其配套工程建成后，即可形成一个流域性的水利综合治理工程体系，通过集中调控，可为太湖流域创造一个能控、能蓄、能防、能导、能引、能排的良性水利系统工程。?

四、国内外经验和作法对我们的启示?

（一）健全的法律、法规作保障?

美国国会在1917年、1928年、1936年、1938年的防洪法中，明确规定国内所有可通航河流都要制定、实施防洪计划；水库建设与管理及河道整治等全部费用由联邦政府承担。50年代中期以后，为了加强洪泛区管理，美国陆续制定了一系列法规和计划，著名的有：《洪水损失管理的全国统一计划》(1996年)、《全国洪水保险法》(1968年)、《全国洪水保险计划》、《洪泛区管理的全国统一计划》(1975年)等。印度有《国家水政策》。荷兰有《水利管理法》。?

（二）注重加强管理?

美国和印度都非常重视洪泛平原的管理，制定了一系列行之有效的措施。如美国避免在洪泛平原进行易被洪水损坏的商业和工业投资，通过阻止规划和建设公用建筑、公路、供水和污水处理工厂等市政设施来控制等。荷兰防汛抢险实行政府长官负责制。?

（三）重视科学技术与基础工作?

对事关全局的重大课题，大江大河大湖治理新技术，水资源优化配置和节约用水技术，水土保持与水环境保护技术，组织攻关，提出对策。加强水文站网建设，全面更新换代测验仪器设备，逐步实现水文测报自动化、信息处理网络化、传输现代化，增长预见期并提高预报精度；加强水量水质监测和基础资料分析研究；充分利用新资料、新方法、新技术做好水利建设工程的规划、勘测、设计等前期工作，保证勘测设计质量，做好项目储备。重视发展水利教育，加强人才培养，特别是高素质创新人才的培养，提高水利职工的科技文化素质，适应水利发展的要求。

（四）保护水资源，改善水环境?

太湖流域水环境污染十分严重，已有55%的河段水体遭受污染，湖水富营养化问题亦较严重，制约着流域生态环境的改善，现拟通过治理工程增加输入清水量，减少入湖入河的污染物，保证主要供水河道的水质达到清洁(Ⅱ级)水平。并在大力扭转防治落后于污染的局面，力求得到更大的改善。黄河流域也在大力加强全河流统筹管理，节约用水，防止污染，保护好水资源。

（五）防洪建设要高投入?

荷兰每年用于堤坝维护、水质和航道管理方面的费用占政府预算的3%，保证了水利工程的建设，发挥其有效作用。印度从1951年到1985年，全国用于防洪的资金总额为176.28亿卢比，到“七五”末期，防洪的总投资达到了271.22亿卢比，保护范围为1380万公顷。?

（六）采取多种措施，进行综合治理?

美国防洪工程措施主要有水库、蓄滞洪区、河道整治工程、水土保持、抢险紧急措施、暴雨排泄管理等，综合运用效果较好，工程体系较完善，工程防洪标准高。荷兰防洪工程措施主要是堤坝，包括海堤、河道防洪堤、湖堤、运河堤、围海造田堤、档潮闸、排涝泵站以及堤路结合等，工程防洪标准很高，如城市防洪10000年一遇；海岸防洪4000年一遇；河道防洪1250年一遇。

太湖流域正在实施10项综合治理骨干工程，建成后即可为太湖流域创造一个能防洪、排涝、供水、航运并可保护水资源、改善环境的综合水利系统工程。

此外，美国、荷兰还采用各种非工程防洪措施，防洪工程措施与非工程措施相结合，取得良好防洪效果。?