2012年中国老年地产业政策环境

中国产业研究报告网讯：

    一、国家有关建设老年公寓的提案 

    关于加快建设现代老年公寓的建议 

    我国是世界第一人口大国，老年人口基数大、发展速度快，根据国家统计局公布的全国人口普查结果显示，60岁以上的老年人早已过亿，占全国人口10％以上，已基本进入老龄化社会（7%），而且老龄化以每年3％的速度在递增。辽宁以鞍山为例，2000年已经进入老龄化社会，而在计划生育政策影响下，我国家庭结构日趋小型化，一对夫妇赡养四个老人和一个小孩，人口结构呈现“4：2：1”的倒金字塔结构。这种家庭结构导致家庭赡养老人能力的减弱，空巢家庭增多。虽然目前我国仍以“家庭养老”为主，但越来越多的子女在忙碌的生活节奏中，疲于学习、工作和抚养儿女，无法照顾老人，家庭式照料老人的传统模式已难以承载现实之重。上海市进行了一次关于老年人对养老方式的网上调查，结果是家庭式养老由88%下降至36%，社会化养老由12%上升至64%，其中选择老年公寓的为25%；在重庆，经济水平属于中上等的60岁以上的老人中有40%愿住老年公寓。随着老龄化发展趋势和时代的进步，社会各阶层人士观念也在逐步改变，对晚年生活质量有了更高的要求，不但要生活起居方便，还有精神文化追求，自己也有一定经济基础，因此入住生活设施齐全、配套设施完善，集照料、安全、护理、保健、文化娱乐功能的老年公寓是社会老龄化趋势和老年人群的需求。 

    建议： 

    （一）政策扶持，科学管理

政府要加强对老年公寓开发建设的监督管理，出台老年公寓的开发管理办法，使其工作规范化。社区规划时要建筑设计适应老年人需求和消费能力的老年公寓，设计要科学、实用，并参照医院、学校的发展模式，政府对用于老年公寓的土地面积应给予政策上的优惠，支持房地产商的大胆探索和实践，在已建新社区内专辟老年公寓小社区，让老年人共享社区内已有的公共设施；在成熟社区附近开发新的老年公寓区，以充分利用成熟社区的商业供给网、医疗供给网和交通设施；发挥期房优势，用老年人的钱，办老年人的事。老年人购房缺少还贷能力，但老年人比年轻人有更多存款，利用存款利率与开发商贷款利率的差额，让老年人把钱交给有信用度的开发商，使得老年公寓成为一项“代客加工”的小风险工程。同时，还可根据投资多少享受一定的价格优惠；通过置换联动，实现房地产商与老年人的最佳组合。老年人先住老年公寓，把自己的住房委托置换公司出租或销售，租金可以交付老年公寓的租金，房款可以购买老年公寓的产权。老年人可以根据自己私有住宅的估价，选择入住相应价位的老年公寓。老年住宅市场发还可引用金融创新的“逆按揭”，即把业主拥有所有权的住宅，经过房地产评估机构的评估抵押出来，并办理住房保险，然后每个月根据评估额到办理逆按揭机构领取现金。这种“逆按揭”称为“终生收益”计划；同时也可以通过引进外资、发动社会募捐等多渠道筹资，还要发挥各界人士的作用，让成功的企业家成为慈善家，关心老人的今天，就是关心自己的明天。政府、社会、企业和个人都参与，关心，帮助老人，使不同经济条件的老人都能在舒适、优美的环境下安度晚年。 

    （二）用心服务，加强监督 

    老年人选择入住老年公寓主要是为了老有所养、老有所乐，更为了享受群体结伴的快乐生活，弥补子女无暇照顾的不足，因此提供优质的服务非常重要。老年公寓应有医疗保健、活动中心、饮食餐厅、洗衣房、老年大学分部、体育活动场地等活动设施。要注重老年住宅区的文化建设，积极开展有益于身心健康的文化、体育、娱乐活动，满足老年人精神生活的需要。 

    1、住宅设计要合理。楼层不应太高，如开设电梯，电梯间和楼梯适宜大到可放置轮椅和安装升降椅。住宅入口及门口面积宜适当增大，便于轮椅通过；室内地板应当平坦、防滑、没有高差，不可设门槛等障碍物，防止老人摔跤和便于轮椅通过，浴池底也应防滑。厨房卫生间面积要适当加大，便于坐凳或坐轮椅时使用，日照采风要顺畅。 

    2、生活起居要方便。对不同类型的老人要采取不同的生活服务方式，融服务、医疗、护理设施为一体，使老人在这里能够得到全方位的照顾。对生活能够自理型老人，要有相应的厨房、卫生间和菜市、超市等购物服务网络，老人可以独门独户，不受外界干扰，也可以到附近的服务机构中参加活动或寻求帮助，服务人员亦可提供上门服务；对由于身体素质逐渐下降，生活不能完全自理，需要陪助型老人，要增设专门家政服务人员为此类老人提供日常必需服务，使老人能够得到帮助；对需要特别护理的老人，应开设治疗、护理、康复及临终关怀等较齐全的医疗康复设施，室内给护理人员留下足够的护理空间并设有同整栋大楼安全警报系统相连的紧急呼救设施，以应付老人突发病和其它突发事件的发生。 

    3、加强工作人员管理。要严格制度管理，定期开展培训，严禁虐待老人，倡导温馨服务。还可以通过 “送温暖，献爱心”等活动，组织志愿者义务服务，使老人的生活丰富多彩。 

    （三）打造“朝阳工程” 

    老年人一进入黄昏期，大多会产生失落感和忧伤感，这会极大地损害他们的身心健康。因此不但要加强家政服务建设，建立家政服务制度、健康管理制度、社会福利保险，还要加强心理疏导，人文关怀，开设各种有益的活动，积极丰富老年人的生活内容，开展户外活动，亲情活动，学习娱乐等活动，使老人在良好的环境中心情舒畅，愉快地度过晚年。 

    进入老龄化社会，修建老年公寓是时代的需要，是落实老年人“老有所养、老有所居、老有所医、老有所乐、老有所学、老有所为”的重要措施。建设老年公寓，促进了由传统的家庭养老向社会化养老服务的过渡，使许多家庭解除了后顾之忧，年轻人可以全心投入到工作中，创造社会价值，老人不再为家庭琐事而烦恼，消除了孤独感和寂寞感，还有助于带动老年服务行业的兴旺，可以培养一大批家庭护理人员，解决大批下岗职工的就业问题，有利于社会的安定团结，和谐发展。 

    二、老年人优待服务政策意见 

    由全国老龄委、中宣部、国家发改委等21个部门联合打造的《关于加强老年人优待工作的意见》已于2006年新年前夕出台，这是第一个专门就老年人优待工作出台的国家级政策性文件。《意见》在五个方面共20条确定了老年人优待内容，明确了老年人优待工作的指导原则，规定了优待服务的对象和基本内容。同时强调指出，优待老年人，积极为老年人提供各种形式的经济补贴、照顾和优先、优惠服务，促进老年人共享经济社会发展成果，是贯彻落实“三个代表”重要思想和科学发展观的具体体现，是全面建设小康社会和社会主义和谐社会的重要内容。 

    《意见》的出台，增强了社会成员依法维护老年人权益的自觉性，充分体现了积极营造和尊重、关心、照顾老年人的社会氛围。为离退休老年同志提供了老有所依，老有所靠，老有所养的社会保障。 

    “十一五”期间，老年优待政策不断完善。各地积极贯彻落实《关于加强老年人优待工作的意见》，31个省（区、市）相继出台了老年人优待政策措施。 

    从全国老龄办新闻发布会上获悉，这些优待政策措施主要是对老年人看病挂号、就诊，乘坐公共交通工具，参观博物馆、美术馆、科技馆、文化馆、纪念馆等公益性文化场所，以及公园、旅游景点等，给予全免或半价的优待，使广大老年人得到更多实惠。 

    据介绍，湖北、广东、云南、山西、深圳等地打破享受优待政策对象的户籍限制，使优待政策惠及到外埠老年人。其中，云南省在全国率先将老年人优待年龄从原来的70周岁降到60周岁，并增加了26项优待措施，实实在在地提高了老年人生活质量。北京、天津、上海、云南、宁夏等地陆续建立了高龄老人津贴制度。 

    “十一五”期间，我国老年人权益保障得到进一步加强。全国３１个省（区、市）全部出台了保障老年人权益的地方性法规，使老年人的维权工作有法可依。各地还加强老年人法规政策的宣传普法工作，建立维权组织，加大落实老年人优待政策和司法保护工作力度。 

    目前，全国各地共建成老年法律援助中心16493个，老年维权协调组织95734个。 

    关于加强老年人优待工作的意见 

    各省、自治区、直辖市、计划单列市及新疆生产建设兵团老龄工作委员会办公室、党委宣传部、发展改革委(计委)、科技厅(委、局)、民政厅(局)、司法厅(局)、财政厅(局)、建设厅(委、局)、铁路局、交通厅(委、局)、农业厅(局、委)、商务主管部门、文化厅(局)、卫生厅(局)、民航管理局、广电局、体育局(委)、林业厅(局)、旅游局(委)、文物局、总工会： 

    优待老年人，积极为老年人提供各种形式的经济补贴、照顾和优先、优惠服务，促进老年人共享经济社会发展成果，是贯彻落实“三个代表”重要思想和科学发展观的具体体现，是全面建设小康社会和社会主义和谐社会的重要内容。根据《中华人民共和国老年人权益保障法》和《中•共中央、国务院关于加强老龄工作的决定》的有关规定，现就加强新形势下的老年人优待工作提出如下意见： 

    （一）老年人优待工作的指导原则

老年人优待工作要坚持从老年人的实际需求出发；坚持发挥党政主导作用，广泛动员社会力量；坚持立足于城乡和地区的经济社会发展实际，考虑不同老年人群的特点，因地制宜，分类指导；坚持依法履行职责与思想道德建设相结合，在落实优待政策的同时，积极营造尊重、关心和照顾老年人的社会氛围。 

    （二）对老年人实行优待的基本要求 

    优待服务的对象为60岁及以上的老年人。在此基础上，各地可以根据不同老年群体的需求和本地实际，对各优待项目的服务对象进行细分。原则上，各省(自治区、直辖市)都应有覆盖本地老年人的统一优待办法，提倡地(市)、县(市、区)为老年人提供更多、更优惠的优待项目，鼓励把优待对象的范围扩展至外埠老年人。优待服务的内容要兼顾老年人的物质生活、精神文化生活、医疗保健以及维护权益等多方面的需要，注意照顾贫困、高龄、鳏寡孤独老年人以及病残老年人等特殊群体的需求。 

    （三）提供养老优待，努力减轻老年人的经济负担，改善养老条件 

    1．贫困老年人要按规定纳入城乡社会救助体系。各地在制定特殊困难群体救助政策和办法时，要对贫困老年人给予重点照顾。 

    2．老年人不承担各种社会集资。农村老年人不承担“—事一议”筹劳任务，有条件的地方可以不承担“一事一议”筹资任务。 

    3．有条件的地方，可对百岁或高龄老年人发放生活补贴。 

    4．城乡贫困家庭老年人去世，享受丧葬殡仪服务费用减免。 

    （四）提供医疗保健优待，努力减轻老年人的医疗费用负担，方便老年人享受医疗保健服务 

    1．城市无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人和扶养人的“三无”老人、农村“五保”老人和城乡贫困老年人要按规定纳入医疗救助范围。 

    2．农村“五保”老人和贫困老年人参加新型农村合作医疗制度，符合救助条件的，可按规定帮助其交纳个人应负担的全部或部分资金。鼓励各地在开展新型农村合作医疗工作中，结合本地实际，对农村70岁及以上老年人给予适当的政策优惠。 

    3．医疗机构应为老年人就医提供方便和优先优惠服务。提倡各地医疗机构减免老年人普通门诊挂号费和贫困老年人家庭病床出诊费。卫生部门应根据各地的实际情况，组织医护人员为本地百岁及以上老年人每年至少提供一次免费体检。 

    （五）提供生活服务优待，采取多种措施，方便老年人的衣、食、住、用、行等日常生活 

    1．商业饮食、社区居民服务等与老年人生活关系密切的各类服务性行业及企、事业单位，应根据行业特点和单位情况积极为老年人提供优先、优惠服务和照顾。 

    2．城市公共交通、长途客运、铁路、水路和航空客运应为老年人提供优先服务，照顾老年人的特殊需求。城市公共交通应为老年人提供票价优惠，并设立“老幼病残孕”专座。 

    3．严格执行《城市道路和建筑物无障碍设计规范》和《老年人建筑设计规范》，重点做好城市道路、车站、机场、商场、公交站点、住宅居住区和其他公共建筑的无障碍设施建设，为老年人居住和出行创造无障碍环境。 

    4.老年人在其产权或承租住房拆迁安置中，享受优先选择楼层的待遇。贫困纯老年人户优先纳入廉租房保障范围。 

    5．老年人免费使用收费公厕。 

    （六）提供文体休闲优待，努力丰富老年人的精神文化生活

    2012-2016年中国老年地产市场行情态势与投资前景预测研究报告 

    1．国家财政支持的各级各类博物馆(院)、美术馆、科技馆、纪念馆、烈士纪念建筑物、名人故居、公共图书馆、文化馆(站、宫，含工人文化宫)等公益性文化设施要向老年人免费或优惠开放。 

    2．公园、园林、旅游景点应积极为老年人提供门票减免，并提倡对外埠老年人实行同等优待。各地公园、园林、旅游景点等公共场所可在“重阳节”或当地“老人节”当日对老年人实行免费开放，具体办法由地方政府制定。 

    3．提倡公共体育场馆、设施为老年人健身活动提供方便和优惠服务，在淡季可为老年文艺团体优惠提供场地。 

    4．影剧院应积极为老年人实行票价优惠，在淡季可为老年文艺团体优惠提供演出场地。 

    5．贫困老年人入老年大学(学校)学习，享受学费减免。 

    （七）提供维权服务优待，让老年人享受及时、便利、优质、高效的法律服务、法律援助和司法救助 

    1．对城市“三无”老人、农村“五保”老人和城乡贫困老年人提出的法律援助申请，要简化程序，优先受理、优先审核和指派。各地可根据本行政区域的经济发展水平及财力状况，对老年人申请法律援助的经济困难标准和受案范围适当放宽。 

    2．老年人因合法权益受到侵害提起诉讼，交纳诉讼费确有困难的，可以申请司法救助，缓交、减交或者免交有关收费。老年人因赡养费、扶养费、养老金、退休金、抚恤金、医疗费等纠纷提起的诉讼案件，要予以优先立案、优先审理、优先执行。因情况紧急需要先予执行的，应裁定先予执行。 

    3．律师事务所、公证处、基层法律服务所和其他社会法律服务机构，应积极为老年人提供减免费法律咨询和有关服务。

（八）积极营造有利于老年人优待工作实施的社会环境

尊重、关爱和照顾老年人，保障他们的合法权益是全．社会的共同责任。各行各业、企业事业单位、社会团体和公民，都应当履行为老年人提供优待的职责和义务，积极为老年人提供更多更优惠的优待服务。各级宣传部门、司法行政部门、涉老优待职能部门以及社会各有关方面，要加强尊老敬老的思想教育、道德宣传和维护老年人合法权益的法制教育活动，大力营造关心、支持和参与老年人优待工作的社会氛围，增强社会成员依法维护老年人权益的自觉性，提高老年人自我维权的意识和能力，共同推动优待工作的落实。 

    （九）各级政府要切实加强对老年人优待工作的领导 

    各级政府要按照本意见，结合各地实际，认真组织落实。尚未制定老年人优待办法的省份，要抓紧研究制定，已经制定的省份，要根据经济社会的发展和老年人的需求，适时对现有优待办法进行修订完善。要随着经济的发展逐步增加对老年人优待的经费支持，同时，充分调动社会各方面的积极性，建立多元化的投入机制。要本着统揽全局，协调各方，整体推进的原则，建立健全政府主导、老龄工作机构组织协调、相关部门各司其职、企事业单位和社会团体以及志愿者积极参与的工作体制和运行机制。对优待工作中老年人反映强烈的突出问题，要加强督办解决的力度。要把老年人优待工作作为老龄工作的一项重要内容纳入目标管理，建立督查和奖惩制度。 

    （十）各级老龄工作委员会和涉老优待职能部门要积极发挥作用，抓好优待工作的落实 

    各级老龄工作委员会要在同级政府的领导和支持下，建立有关涉老优待职能部门的联席会议制度，由老龄工作委员会办公室承担日常工作，负责老年人优待工作的具体组织、指导、协调和本地老年人优待证的制作发放工作。各级涉老优待职能部门要按照本意见的精神和本地老年人优待法规政策的要求，结合部门职能和所负责管理行业的特点，制定具体的实施办法。要规范服务，加强管理，督促各优待服务场所、设施和窗口设置优待标识，公布优待内容，建立健全信息反馈和监督机制，设立服务和监督热线，及时受理，依法解决好举报和投诉问题。 

    三、老年人服务业国家优惠政策 

    全国老龄办今天发布《中国人口、老龄化发展趋势、预测研究报告》。报告指出，从2001年到2020年是快速老龄化阶段。这一阶段，我国将平均每年新增590多万老年人口，到2020年，老年人口将达到2.5亿。为此，国家鼓励并支持、国内外社会力量、参与老年人事业的发展。 

    目前，我国共有各类老年社会福利机构3.8万个，养老床位120多万张，平均每千名老人占有床位不到9张，与发达国家每千名老人占有养老床位数50-70张的水平尚有差距。老年群体在日常生活照顾、精神安慰、临终关怀、紧急救助等方面都呈现出日益增长的需求。 日前，全国老龄办、发改委、民政部等10个部门专门联合下发文件要求促进养老服务业发展，在我国建立公开、平等、规范的养老服务业准入制度，积极支持以多种方式兴办养老服务业，鼓励社会资金以独资、合资、合作、联营、参股等方式兴办养老服务业，并规定对于“社会力量投资兴办的福利性、非营利性的老年服务机构，暂免征收企业所得税，以及老年服务机构自用房产、土地、车船的房产税、城镇土地使用税、车船使用税”。 

    《关于加强老年服务设施建设促进老年服务业发展的优惠政策》 

    为认真贯彻落实《中共哈尔滨市委哈尔滨市人民政府关于贯彻落实〈中共中央国务院关于加强老龄工作的决定〉的意见》(哈发    〔2001〕20号)，现就我市加强老年服务设施建设，促进老年服务业发展提出如下优惠政策。 

    （一）各级政府要把老龄事业纳入国民经济和社会发展中长期规划和年度计划，要根据实际需要和建设条件，新建和扩建一批老年服务设施。非营利性老年福利设施建设所需资金以各级人民政府投入为主。同时，要制定政策，鼓励和引导社会力量积极兴办老年福利机构。 

    （二）各级政府要充分利用现有设施，积极改建不同形式、不同档次的老年福利院、护理院、公寓和托老所等。各部门和单位的老年服务设施要逐步向社会开放，现有图书馆、群众艺术馆、文化馆(站)和公共体育场所，要为老年人提供优先、优惠服务。群众艺术馆、文化馆要建立老年文化活动中心。 

    （三）各级计划部门在制定投资计划、安排投资项目时，要加大对老年服务设施的投入。市和区、县(市)都要尽快建设一批示范性老年服务设施。为了鼓励和引导社会力量积极参与示范性老年服务设施的建设，各级计划、建设、开发、规划、土地、房管、市政、财政、税务、物价、房改、金融等部门应给予优惠政策的扶持。 

    （四）各级政府在编制本地区土地使用规划时，应统筹安排老年服务设施用地，并按有关法律法规规定，采用行政划拨方式或优惠有偿方式供地。 

    （五）城市建设、旧城改造、居住区建设要按照《城市居住区规划设计规范》(GB50180-93)的有关规定，将老年服务设施纳入公共设施进行统一规划并认真付诸实施。要充分考虑老年人的需要，尽可能在交通便利、环境良好的区位安排老年服务设施的建设。在设计和施工中要严格按照规划和福利机构建设、建筑标准及《老年人建筑设计规范》(JGJ122-99)实施，建成后任何部门和单位不得挤占。对新建老年服务设施的市政基础设施配套建设费要给予减免，并降低征地和拆迁补偿费。 

    （六）各级财政部门要加大对老龄事业的资金投入，将老年福利事业经费纳入财政预算。从2001年起至2003年市财政每年向市老龄办拨入资金200万元，用于老年社会保障、老年福利设施建设、老年教育、老龄干部培训、老龄科学研究和文体活动等。在向社会发行的福利彩票和体育彩票收益中，福利彩票用于对老龄事业的福利基金不得低于50%，体育彩票公益金用于老年体育事业部分不得低于用于群众体育支出部分的30%。 

    （七）各级税务部门要认真贯彻财政部、国家税务总局《关于对老年服务机构有关税收政策问题的通知》精神。对政府部门和企事业单位、社会团体及个人等社会力量投资兴办的福利性、非营利性和老年服务机构(指专门为老年人提供生活照料、文化、护理、健身等方面服务的福利性、非营利性的机构，含老年社会福利院、敬老院、养老院、托老所、老年服务中心、老年公寓、老年医院、老年护养院、护老院、老年康复中心、老年人大学及老年基金会等，下同)，暂免征收企业所得税、老年服务机构自用房产税、城镇土地使用税和车船使用税。对企事业单位、社会团体和个人等社会力量，通过非营利性的社会团体和政府部门向福利性、非营利性的老年服务机构的捐赠，在缴纳企业所得税和个人所得税前准予全额扣除。对于各级老龄退管机构组织创办的经济实体等老龄事业，要在政策上给予扶持。 

    （八）各级卫生部门要充分考虑老年人需要，鼓励并扶持现有部分医疗机构向以老年为服务对象的非营利性医疗机构转向，对已取得执业许可证为老年服务的医疗机构并申请城镇职工基本医疗保险定点医疗机构的，可根据劳动保障部下发的有关文件精神办理。要积极支持老年医疗机构的建设和社区卫生服务机构开展老年医疗、预防保健、康复、健康教育工作。 

    （九）各级电业、市政、电信等部门要积极支持老年服务设施的建设。老年服务设施用电按当地优惠价格收费，用水按居民生活用水价格收费，使用电话等电信业务要给予优惠和优先照顾。 

    （十）各级金融机构要充分发挥信贷支持作用，热情关注、积极支持老年服务设施建设，按照信贷通则加大贷款支持力度。 

    （十一）要加强对老年服务设施和老年服务机构的指导和管理。各级老龄部门要加强调查研究和政策指导。各级民政部门要加强管理，每年对老年服务机构进行一次年检，对作出突出成绩的予以表彰和奖励，对不符合条件的予以清理，对违法经营的要予以查处。各级计划、城建、财政、税务、工商、卫生等部门要密切配合。 

    四、中国老龄事业发展“十一五”规划解析 

    中国老龄事业发展“十一五”规划 

    为了加快发展老龄事业，根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》、《中华人民共和国老年人权益保障法》和《中共中央国务院关于加强老龄工作的决定》，结合我国人口老龄化快速发展的趋势，制定《中国老龄事业发展“十一五”规划》（以下简称《规划》）。 

    （一）背景 

    1、“十五”期间老龄事业的主要成就 

    《中国老龄事业发展十五计划纲要》实施以来，我国的老龄事业有了较快发展。养老保障体系逐步建立，养老保险覆盖面不断扩大，基本养老金按时足额发放，保障水平不断提高，企业离退休人员基本生活得到保障；基本医疗保险制度在城镇基本建立，新型农村合作医疗制度逐步推广，医疗救助制度开始试点；企业退休人员社会化管理服务工作进一步加强；老年福利、教育、文化、体育等事业有了较大发展，敬老、养老、助老的道德风尚进一步形成；老年人的合法权益得到有效维护，老年人精神文化生活日益丰富；地方老龄工作体制基本理顺，老龄工作有效开展；老龄领域的国际交流与合作不断扩大，为加快我国老龄事业的发展奠定了良好基础。 

    2、“十一五”期间人口老龄化的形势 

    “十一五”期间，我国60岁及以上老年人口持续增长，到2010年将达到1.74亿，约占总人口的12.78％，其中，80岁以上高龄老年人将达到2132万，占老年人口总数的12.25％。和“十五”时期相比，老年人口增长速度明显加快，高龄化显著，农村老龄问题加剧，社会养老负担加重，养老保障问题突出，社区照料服务需求迅速增加，老龄问题的社会压力日益增大，对我国政治、经济、社会都将产生深刻影响。 

    3、“十一五”期间是全面应对人口老龄化的关键时期 

    根据预测，我国人口老龄化高峰期将在2030年到来，从现在开始，我国应对人口老龄化的战略准备期只有25年。“十一五”期间，既是我国经济社会发展重要的战略机遇期，也是全面应对人口老龄化的关键时期。要未雨绸缪，抓住机遇，按照“五个统筹”的思想，协调处理好经济与社会、全局与局部、当前与长远等各个方面的关系，在大力促进经济发展的同时，加快发展老龄事业，认真解决人口老龄化带来的各种矛盾和问题，为应对人口老龄化挑战打下坚实基础。 

    （二）指导思想、总体目标和基本原则 

    1、指导思想 

    以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持以人为本，落实科学发展观，深入贯彻“党政主导，社会参与，全民关怀”的老龄工作方针，从我国的基本国情出发，加快体制创新，制定应对人口老龄化的政策措施，努力完善社会保障制度，维护老年人的合法权益，充分发挥政府、社会、家庭和个人的作用，提高老年人的生活质量，按照“五个统筹”的要求，促进老龄事业和经济社会的协调发展。 

    2、总体目标 

    “十一五”期间，继续增加财政对社会保障的投入，多渠道筹措老年社会保障基金，合理确定保障标准和方式，逐步建立广泛覆盖、持续发展，与经济社会相适应，与其他保障制度相衔接的老年社会保障体系。基本建立相对完善的老龄政策法规体系。健全与人口老龄化相适应、协调高效的老龄工作体制。积极推进方便老年人生活的基础设施建设，建立健全适应家庭养老和社会养老相结合的为老服务网络和满足老年人特殊需求的老年用品市场，进一步营造敬老、养老、助老和代际和谐的良好社会氛围，为实现“老有所养、老有所医、老有所教、老有所为、老有所学、老有所乐”的目标创造更为有利的社会条件。 

    3、基本原则 

    （1）坚持科学发展观，按照“五个统筹”的要求，兼顾当前与长远，把解决当前老龄问题和应对人口老龄化挑战结合起来，促进老龄事业与经济社会协调发展。 

    （2）坚持以满足老年人的物质文化生活需求为出发点，完善养老、医疗等社会保障制度，提高老年人生活质量。 

    （3）坚持国家、社会、家庭和个人相结合，大力发展为老服务体系，走中国特色的为老服务之路。 

    （4）坚持统筹规划，充分考虑不同地区经济社会发展的差异，统筹兼顾，制定相应的政策措施，分类指导，发挥地区优势，稳步推进城市老龄工作，切实加强农村老龄工作，推动老龄事业协调发展。 

    （三）老年社会保障 

    1、养老保障 

    在城市，继续完善企业职工基本养老保险制度，以非公有制经济组织和城镇个体工商户、灵活就业人员为重点，扩大养老保险覆盖面，加强养老保险基金征缴工作，继续调整财政支出机构，增加各级财政对养老保险基金的投入，建立可靠、稳定的资金筹措机制，逐步提高统筹层次，增强统筹调剂的能力。进一步加强企业退休人员社会化管理服务工作，建立基本养老金正常调整机制，确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放，保障他们的基本生活。积极推进机关事业单位养老保险制度改革。 

    在农村，探索建立与农村经济社会发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度。加快完善农村部分计划生育家庭奖励扶助制度。研究解决好社会主义新农村建设过程中老年人的养老保障问题，发挥土地养老的保障作用。推行签订家庭赡养协议书，明确赡养责任，巩固家庭养老保障功能。 

    2、医疗保障 

    扩大老年人医疗保险覆盖范围，健全多层次的医疗保障体系。在城市，进一步完善城镇医疗保障制度，合理确定定点医疗机构范围，完善医疗服务管理，方便老年人就医。鼓励、支持医疗机构实行老年人挂号、就诊、取药、住院等优先服务。建立健全以社区卫生服务为基础的老年医疗保健服务体系，加强社区老年卫生工作，增加服务项目，改进服务措施，为老年人提供预防、医疗、护理和康复等多种服务。利用学校教育、岗位培训、继续教育等形式，加强社区全科医生和社区护士队伍建设。重视老年常见病、多发病的防治和康复研究，加强老年人疾病预防、保健知识教育，使老年人的健康教育普及率达到85%。 

    在农村，加强以乡镇卫生院为重点的农村卫生基础设施建设，健全农村卫生服务体系。继续推进新型农村合作医疗制度建设，扩大合作医疗试点范围。通过多种渠道努力改善老年人医疗卫生条件，使老年人的健康教育普及率达到55%。 

    建立和完善城乡医疗救助制度。帮助贫困老年人参加新型农村合作医疗，着力解决好困难企业退休人员医疗保障问题，为无支付能力的老年人提供帮助。 

    3、社会救助 

    加强对贫困老年人的生活救助。在城市，要将城市贫困老年人全部纳入最低生活保障范围，切实保障其基本生活。在农村，完善农村特困户生活救助制度，将不具备劳动能力的贫困老年人纳入救助范围，给予其定期定量生活救济，并逐步向最低生活保障制度过渡。落实《农村五保供养工作条例》，把符合五保供养条件的老年人全部纳入供养范围。继续开展“计划生育困难家庭救助活动”，探索建立独生子女家庭老年人扶助制度。 

    4、社会福利 

    立足发展补缺型的老年社会福利事业，兼顾发展面向全体社会公众的普惠型的老年福利事业，以满足“三无”老人、低保老人、残疾老人、高龄老人和空巢老人的生活照料需求为出发点，在鼓励家庭成员为老年人提供服务的同时，加快建立以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的老年人社会福利服务体系。 

    制定鼓励和引导社会力量兴办各类老年福利服务设施的政策；建设一批以老年服务为主体的综合示范性社区福利服务中心；开展多层次、多种类、多方式的居家养老和集中养老服务，建立健全老年福利服务网络。 

    （四）老龄事业基础设施建设 

    1、公共服务建设 

    努力增加资金投入，建设好与老年人日常生活密切相关的文化、卫生、社区服务等公共设施（场所），并充分利用好现有设施（场所）为老年人服务，逐步实现为老服务社区化。公园、展览馆、博物馆及图书馆、文化馆、图书室等文化娱乐场所，要增加面向老年人的服务项目，并免费或者优惠对老年人开放。 

    2、养老服务设施建设 

    加大老年福利服务设施建设的财政投入，鼓励社会资本进入老年福利服务设施建设领域，积极发展老年人社会福利事业。 

    在养老机构建设方面，“十一五”期间，各省、市、县（区）要根据当地实际情况，建设一批设施齐全、功能完善的养老服务机构。农村五保供养服务机构要实现集中供养率50%的目标，新增供养床位220万张，使生活不能自理的农村五保供养对象的生活得到有效照料；要新增城镇孤老集中供养床位80万张，有效缓解城镇孤老安置床位紧张局面；开展以生活不能自理和半自理老年人为对象的“爱心护理工程”试点和示范工作，在大中城市建设一批“爱心护理院”。 

    在社区为老服务设施建设方面，要考虑老年人的需求差异，建设一批不同类型、不同层次的福利服务设施，缓解城市街居和农村乡镇老年人福利服务设施严重匮乏的矛盾，为居家养老提供支持，为老年人活动提供场所。在城市，把老年服务设施纳入街道、社区服务体系，统筹规划、合理建设；在农村，充分利用现有闲置资源，加大农村养老设施的资金投入，以农村五保供养服务机构建设为依托，加强农村乡镇敬老院、老年活动中心和综合性老年福利服务中心建设，争取使其覆盖75%以上的乡镇。西部地区的县、中东部地区的乡镇争取至少建一所设施齐备、功能完备、服务到位的老年活动中心。 

    3、住房和生活环境建设 

    制定和完善各类老年设施的建设标准和技术标准，完善老年住宅、老年公寓、养老院、护理院、托老所等养老设施的标准规范。制定城市和村镇老龄设施规划规范和养老设施建筑设计规范，逐步形成老年服务设施建设标准体系。 

    新建城市道路、公共建筑和养老场所要严格执行《城市道路和建筑物无障碍设计规范》，在规划、设计、施工、监理、验收等环节严格把关，新建城市道路和养老场所无障碍率达到100%。对已建成并投入使用的与老年人生活、工作密切相关的居住区、城市道路、公共建筑和养老场所，要制定改造计划，增补无障碍设施，到2010年养老场所无障碍改造率达到60%。省会以上大中型城市积极实施城市交通无障碍工程，加强道路改造，加快无障碍公共交通工具的研制开发工作，逐步提高公交设施无障碍的比例。 

    （五）老龄产业 

    1、政策扶持 

    发挥政府的指导和监督作用，把老龄产业纳入国民经济发展总体规划，列入国家扶持行业目录。制定引导老龄产业发展的税收、信贷、投资等政策，采取税收优惠、减免费用、信贷支持等措施，大力扶植尚在起步阶段的老龄产业，积极鼓励、引导和规范个体私营和外资等非公有资本参与老龄产业的发展。 

    2、养老服务业 

    鼓励吸引社会力量投资兴办不同档次的养老服务机构。支持信息服务、管理咨询、人才培训等社会中介机构的发展，鼓励社会力量开展以社区为基础的养老服务，逐步形成为老年人提供生活照料、医疗保健、康复护理、家政服务、心理咨询、文化学习、体育健身、娱乐休闲等综合性的服务网络，为居家老人提供优质、便捷的服务。 

    3、老年用品和老年服务产品 

    鼓励和扶持开发老年用品，引导企业生产满足老年人各种需求的门类齐全、品种多样、经济适用的老年用品；充分利用各地旅游资源，推出适合老年人特点的旅游线路和服务产品，方便老年人出游；拓展多种经济成分并存的老年卫生健康服务领域，为老年人提供预防、医疗、护理和康复保健等服务；积极开发适合老年人的金融、理财、保险等其他服务项目。 

    4、老年消费 

    积极开发老年用品市场，鼓励支持老年用品专卖店和专卖柜台的发展，可采用老年用品博览等形式，促进流通，扩大销售。正确引导老年人的消费观念和消费行为，促进老年消费市场的繁荣与发展。 

    （六）老年精神文化生活 

    1、老年教育 

    各级政府要继续加大对老年教育的资金投入，同时动员社会力量，因地制宜地办好老年电视大学、老年网上学校，倡导社区办学。到2010年，老年大学和老年学校在现有基础上增加1万所。重视对老年农民的培训，把老年教育与老年人脱贫致富、维护权益、破除迷信和移风易俗结合起来，促进社会主义新农村建设。 

    2、老年文化和体育 

    老年文化和体育要纳入全民文化和体育健身的发展规划。制定相关政策法规，鼓励和引导社会力量投入老年文化体育事业。广播电台、电视台要办好老年文化专题节目。文学、影视、戏剧界积极创作老年题材的优秀作品。新闻出版部门要办好老年报刊，出版面向老年人的图书、音像、电子出版物。文化部门要积极开展老年文艺活动，送文艺到基层，丰富社区、农村老年人的精神文化生活。各地要开展经常性的基层老年文体活动，有计划地组织老年文艺汇演、老年才艺展演和老年体育健身运动会。对在老年教育和老年文体活动中表现突出的先进单位和个人进行表彰。 

    （七）老年人权益保障 

    1、老年人权益法制建设 

    提出《中华人民共和国老年人权益保障法》的修订意见，制定《中华人民共和国老年人权益保障法》实施办法，加快老年社会保障的法制化进程。 

    2、老年人法律服务与法律援助工作 

    “十一五”期间，政府要安排资金用于老年人法律援助和法律服务组织建设，鼓励社会各界关心、支持老年人法律援助工作。法律服务机构要优先为老年人提供及时、便利、高效的法律服务。继续做好农村家庭赡养协议书的签订工作。 

    3、老年人权益宣传教育 

    加强《中华人民共和国老年人权益保障法》的宣传教育。推动《中华人民共和国老年人权益保障法》的宣传进社区、进农村，大力开展“敬老模范乡镇（村居）”的评选表彰活动，形成法制教育和道德教育相结合的机制，倡导敬老、养老、助老的社会文明之风。 

    4、老年人权益维护 

    各级司法部门对侵害老年人合法权益的案件要做到及时受理、及时立案、及时审理、及时执行，比较突出的涉老案件要及时回访。酌情减免经济困难老年人的诉讼费用。各级公安部门特别是基层派出所对严重侵害老年人人身权和财产权的不法行为，要及时采取措施予以制止，妥善处理，构成犯罪的要依法惩处。 

    （八）老年人社会参与 

    1、老年人参与社会 

    研究制定相关政策，充分发挥老年人在构建社会主义和谐社会中的优势和特长，鼓励和支持老年人继续参与经济社会发展。发挥老年人在教育下一代中的示范和教育作用，鼓励老年人积极参与维护社会治安、社区建设等社会公益活动。在农村，鼓励低龄、健康老年人从事种植、养殖和加工业等经济活动。积极倡导和支持老年人广泛开展自助互助，努力探索实现“老有所为”的新形式。 

    2、老年人才开发 

    积极开发老年人才市场，建立国家老年人才信息数据库和老年人才信息中心。凡符合条件的老年人，均可以参加专业技术人员职业资格考试，考试合格取得证书者按规定登记注册。符合条件的老年技能人才，可以参加职业技能鉴定，取得相应的职业资格证书。各地要把老年人才的开发和利用纳入人才市场建设的总体规划，根据市场需求和老年人的志愿，积极搭建老年人才服务平台，开拓老年人才参与社会的渠道。各类人才中介服务机构要根据需要举办多种形式的老年人才交流活动，积极为老年人提供服务。 

    （九）实施《规划》的保证措施 

    1、发挥政府的主导作用 

    各级政府要切实加强对老龄工作的领导，真正把老龄工作纳入议事日程。各级老龄工作委员会成员单位要充分发挥作用，按照职能，把老龄事业发展纳入本部门的工作规划。 

    2、加大老龄事业资金投入 

    逐步加大老龄事业投入。各级财政要根据老龄事业发展需要，逐步增加对老年服务设施建设、老年文化教育、老龄科学研究和老年活动等方面的投入。在彩票公益金中要有一定比例用于老龄事业。充分发挥各级老年基金会和其他组织的作用，积极引导民营资本和国外资金投入老龄事业，逐步形成多元化的老龄事业投入机制。 
    
    3、加强老龄工作机构和老年群众组织 

    机构编制要适应“十一五”期间老龄事业发展需要，加强各级老龄工作，充分发挥综合协调、督促检查、参谋助手作用。要把老龄工作干部培训纳入组织部门的培训计划，不断提高政治和业务素质。进一步加强基层老年群众组织建设，制定出台老年群众组织管理办法，规范老年群众组织的活动，充分发挥其在基层民主自治、社区建设和老龄工作中的作用。 

    4、扩大为老服务队伍 

    加快老龄产业人才培养，特别是老龄产业管理人员、服务人员的培养。建立职级评聘体系，编制养老护理员国家职业标准和培训教材。根据国家职业标准，组织开展养老护理人员职业培训和鉴定工作。在有条件的普通高等学校和中等职业学校，在相关专业开设老年学、老年心理学和护理服务等课程。养老机构和社会培训机构要适应市场需求，培训养老护理员和服务员，落实持证上岗制度，逐步建立覆盖全国城乡的基层为老服务队伍。积极培育为老年人服务的非盈利性民间组织，大力发展志愿者队伍和社工队伍。 

    5、加强老龄科研与对外交流合作 

    加大老龄科研经费投入，改革科研体制，培养高水平的老龄科研队伍。加强人口发展战略研究，制定人口发展中长期规划，统筹考虑解决人口年龄结构问题。在人员培训、学术研究和项目合作等领域拓宽对外交流与合作，借鉴国际应对人口老龄化的经验和做法，不断提高老龄工作水平。 

    6、开展督查和评估 

    各地、各有关部门要按照本《规划》的要求，制定本地、本部门实施方案。全国老龄工作委员会办公室将会同有关部门对《规划》的实施情况进行督促检查，2010年对《规划》的执行情况进行全面评估。 

    五、相关产业法律法规及其影响 

    十七大《报告》在“加快推进以改善民生为重点的社会建设”开篇就指出：“社会建设与人民幸福安康息息相关。必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。”继而强调要以“基本养老”为重点，“促进企业、机关、事业单位养老保险制度改革，探索建立农村养老保险制度”，特别强调要“加强老龄工作”。老有所养是改善民生的重要内容。政府、社会都在积极支持探索、创新多元化的城市养老模式，解决在创新养老模式中所遇到的各种问题，为更好满足老龄人口的需求做出切实可行的行动。 

    《关于加快发展养老服务业的意见》 

    我国是人口大国，也是老年人口最多的国家。目前，我国60岁以上的老年人口已达1.43亿，占总人口的11%；预计2020年将达到2.4亿，占当时总人口的16%左右。养老服务业是为老年人提供生活照顾和护理服务，满足老年人特殊生活需求的服务行业。为促进养老服务业加快发展，现提出以下意见： 

    （一）充分认识加快发展养老服务业的重要意义 

    老年人最值得尊敬和爱戴，也最需要关心和帮助。中华民族素有敬老、尊老的传统，随着经济社会的发展，人民生活水平的提高，社会生活方式的转变，老年群体在日常生活照顾、精神慰藉、心理支持、康复、护理、临终关怀、紧急救助等方面呈现出日益增长的需求。妥善处理人口老龄化问题，关心老年人的需求，加快发展养老服务业，是贯彻落实科学发展观、坚持以人为本的具体体现。认真解决老年人生活中的实际问题，有利于保持家庭关系稳定和睦，促进老年群体与其他群体和谐相处，这是构建社会主义和谐社会的重要内容，是社会文明进步的重要标志。同时，加快发展养老服务业，有利于促进相关行业发展，推动经济增长，提高全体人民生活质量和水平。各地区、各部门要充分认识发展养老服务业的重要意义，采取有效措施，推动养老服务业加快发展。 

    （二）突出工作重点，明确政策措施 

    发展养老服务业要按照政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动的原则，逐步建立和完善以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的服务体系。要建立公开、平等、规范的养老服务业准入制度，积极支持以公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多种方式兴办养老服务业，鼓励社会资金以独资、合资、合作、联营、参股等方式兴办养老服务业。 

    1、进一步发展老年社会福利事业。地方各级人民政府要不断加大投入，建立健全老年福利服务体系，为城乡无劳动能力、无生活来源、无赡养人的老年人和生活困难的老年人提供无偿或低收费服务，保障他们的基本生活。要采取多种形式，鼓励和支持社会力量多形式、多渠道参与老年社会福利事业，增加老年福利服务设施数量，提高服务质量。 

    2、大力发展社会养老服务机构。地方各级人民政府和有关部门要采取积极措施，大力支持发展各类社会养老服务机构。引导和支持社会力量兴建适宜老年人集中居住、生活、学习、娱乐、健身的老年公寓、养老院、敬老院，鼓励下岗、失业等人员创办家庭养老院、托老所，开展老年护理服务，为老年人创造良好的养老环境和条件。 

    3、鼓励发展居家老人服务业务。要通过政策引导，鼓励社会资本投资兴办以老年人为对象的老年生活照顾、家政服务、心理咨询、康复服务、紧急救援等业务，向居住在社区（村镇）家庭的老年人提供养老服务，为他们营造良好的生活环境。 

    4、支持发展老年护理、临终关怀服务业务。支持兴办老年护理、临终关怀性质的医疗机构，鼓励医疗机构开展老年护理、临终关怀服务。根据实际情况，对开展老年护理、临终关怀服务的机构按规定给予政策扶持。 

    5、促进老年用品市场开发。制定鼓励措施，引导企业开发、生产老年人特殊用品，促进老年用品市场发展，满足老年人的多方面需求。 

    6、加强教育培训，提高养老服务人员素质。加快培养老年医学、管理学、护理学、营养学以及心理学等方面的专业人才，提高社区及农村基层卫生技术人员的专业素质。有计划地在高等院校和中等职业学校增设养老服务相关专业和课程，改革教学内容和教学方法。加强岗位培训，提高养老服务从业人员职业道德、服务意识和业务技术水平。 

    （三）加强组织领导，认真落实责任 

    各地区、各有关部门要加强领导，把加快发展养老服务业列入议事日程，纳入经济社会发展规划，明确工作目标，认真落实责任。要进一步强化政府公共服务职能，强化服务意识，改进服务方式，提高工作效率。要组织或促进制定建筑设施、卫生条件、质量标准、服务规范等养老服务行业标准，开展服务质量评估和服务行为监督，促进养老服务业向规范化、标准化发展。要鼓励建立养老服务行业中介组织，发挥其在行业自律、沟通企业与政府联系等方面的积极作用。各有关部门要加强协调，密切配合，认真解决养老服务业发展中的问题，促进养老服务业健康发展。 

    各地区、各有关部门要根据本意见精神，抓紧制定和完善促进养老服务业发展的具体措施。